II SA/Po 82/26

Dnia 13 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2026 roku sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 grudnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 5 sierpnia 2025 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 8 grudnia 2025 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. M. (dalej: "strona") od decyzji Starosty [...] z 5 sierpnia 2025 r., nr [...], w sprawie odmowy uchylenia decyzji, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Starosta [...] decyzją z 21 września 2023 r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, 1a i 4 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm., dalej: "u.o.g.r."), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), w pkt 1. zezwolił stronie na wyłączenie z produkcji 0,1106 ha użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, oznaczonych w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy IIIa, stanowiących część działki [...], położonych w obrębie [...], przeznaczonych pod zabudowę budynkiem gospodarczym. Obszar, którego dotyczy wyłączenie został oznaczony na załączniku do decyzji; w pkt 2. zobowiązał stronę do pisemnego zawiadomienia o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntów w terminie 14 dni od dnia rozpoczęcia inwestycji; w pkt 3. wskazał, że z chwilą faktycznego wyłączenie gruntu z produkcji rolnej wydana zostanie odrębna decyzja naliczająca należność i opłaty roczne. Następnie decyzją z 23 października 2023 r., nr [...], Starosta [...] w oparciu o art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, 1a i 4 oraz art. 12 u.o.g.r. i art. 104 K.p.a. orzekł o: w pkt 1. odstąpieniu od naliczenia stronie należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej części działki nr [...] o pow. 0,1106 ha położonej w obrębie [...]; w pkt 2. naliczeniu opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej powyższej działki klasy IIIa o pow. 0,1106 ha wynoszących 10% wyliczonej należności, co stanowi [...] zł płatnych w latach 2024-2033. Wnioskiem z 9 czerwca 2025 r. strona powołując się na art. 155 K.p.a. wniosła o uchylenie powyższych decyzji. W uzasadnieniu wskazała, iż decyzje te zostały wydane w związku z planowaną budową budynku gospodarczego na części działki nr [...], o pow. 0,1106 ha, położonej w obrębie [...]. W międzyczasie dla części działki nr [...] zmianie uległ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w [...] z 10 lutego 2025 r., nr [...]). Teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja w postaci budynku gospodarczego, obecnie ma charakter terenu zabudowy zagrodowej. Poprzednia klasyfikacja działki jako użytków rolnych przy obecnym zapisie planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza możliwości realizacji wymienionej inwestycji. W ocenie strony decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej stała się bezprzedmiotowa. Strona wyraziła zgodę na jej uchylenie. W dniu 11 lipca 2025 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości położonej w [...] przy u. [...], oznaczonej nr działki [...]. Starosta [...] decyzją z 5 sierpnia 2025 r., nr [...], powołując się na art. 5 ust. 1 u.o.g.r. oraz art. 104 K.p.a., odmówił uchylenia w pkt. 1 decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej z 21 września 2023 r., nr [...]; w pkt 2. decyzji o naliczeniu opłat za wyłączenie z produkcji rolniczej z 23 października 2023 r. części działki [...] położonej w [...], w sprawie nr [...] Kolegium – w decyzji podanej na wstępie niniejszego uzasadnienia – powołało się na art. 16 § 1 i art. 155 K.p.a. oraz wskazało, że z ostatniego przepisu wynika, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną, może ją uchylić lub zmienić, jeżeli są spełnione łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ II instancji podzielił stanowisko, zgodnie z którym przystępując do rozważenia możliwości zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. należy ustalić, czy występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. W sprawie odwołujący argumentując wniosek o uchylenie decyzji wskazał, że w wyniku zmiany planu miejscowego część działki nr [...], na której zlokalizowana jest inwestycja w postaci budynku gospodarczego, obecnie ma charakter terenu zabudowy zagrodowej. Zatem poprzednia klasyfikacja działki jako użytków rolnych przy obecnym zapisie planu miejscowego nie wyłącza możliwości realizacji inwestycji. W ocenie SKO zakres żądania zawarty we wniosku z 9 czerwca 2025 r. z uwagi na zmianę przeznaczenia części powyższej działki przesądza o tym, że zmiana rzeczonych decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest niedopuszczalna. Dopiero po wydaniu decyzji Starosty [...] z 21 września i z 23 października 2023 r., których dotyczy wniosek, nastąpiła zmiana przeznaczenia części działki nr [...], która została określona jako teren zabudowy zagrodowej (1RZM). Po wydaniu decyzji objętych wnioskiem doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego, który nie może odnieść skutku wstecznego i spowodować uchylenia tych decyzji. W dacie złożenia pierwotnego wniosku uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej było warunkiem koniecznym do realizacji na tym terenie zamierzonej przez stronę inwestycji. Organ II instancji podkreślił, że w trybie art. 155 K.p.a. nie można rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej, a więc uwzględniać zmian stanu faktycznego zaistniałego po jej zakończeniu. Zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej i tylko w oparciu o materiał dowodowy do tej pory zgromadzony. Wskazany w decyzji z 21 września 2023 r. cel wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej (przeznaczenie pod zabudowę budynkiem gospodarczym) został określony zgodnie z żądaniem strony. Wobec wskazanego przez stronę celu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej Starosta był zobowiązany do ustalenia należności i opłat rocznych. W sprawie doszło do zmiany pierwotnego stanu faktycznego w związku ze zmianą planu miejscowego obejmującą rzeczoną działkę, dokonanego po wydaniu decyzji z 21 września i 23 października 2023 r. Zmiana stanu faktycznego polegająca na zmianie przeznaczenia terenu objętego inwestycją przesądza, iż ich uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. jest niedopuszczalne. Nie sposób uznać przeznaczenia terenu oznaczonego jako terenu mieszkaniowe wraz z zabudową usługową za tożsame z przeznaczeniem terenu określonego jako zabudowa zagrodowa. Zaistniała zmiana przeznaczenia terenu działki prowadzi do stwierdzenia, że przesłanka tożsamości sprawy niezbędna dla zastosowania art. 155 K.p.a. nie jest zachowana. Uwzględnienie zmiany stanu faktycznego polegającej na zmianie przeznaczenia terenu objętego inwestycją spowodowałoby rozpoznanie sprawy w oparciu o inny stan prawny, wymagający przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, zgodnie z regułami wskazanymi w u.o.g.r. Na koniec Kolegium uznało, że z treści decyzji I instancji wynika zachowanie warunku z art. 107 § 1 pkt 1 i 3 K.p.a. W skierowanej do tut. Sądu skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7 K.p.a. przez brak odniesienia się do wystąpienia w sprawie przesłanek umożliwiających uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej oraz ich uwzględnienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności brak odniesienia się do faktu, że realizowana inwestycja w postaci budynku gospodarczego służy prowadzeniu produkcji rolnej i jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego przez stronę i w rzeczywistości nie doszło do faktycznego wyłączenia terenu z produkcji rolnej, 2) art. 107 § 1 pkt 1 i 3 K.p.a. przez brak wyraźnego oznaczenia organu wydającego decyzję i strony – adresata decyzji, mimo że wyraźne i jednoznaczne ich oznaczenie jest elementem konstytutywnym i obligatoryjnym decyzji oraz nie powinno być dorozumiane; II. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 155 K.p.a. przez bezzasadne przyjęcie braku podstaw do uchylenia decyzji, w sytuacji gdy strona wyraziła zgodę na zmianę, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie, a za uchyleniem przemawia słuszny interes strony, który pozostaje w zgodzie z interesem społecznym, a organ w treści decyzji nie odniósł się do wskazanych przesłanek, 2) art. 155 K.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zmiana decyzji organu I instancji jest niedopuszczalna z uwagi na zmianę przeznaczenia części działki [...] zmianą planu miejscowego, podczas gdy zmiana prawa miejscowego nie wpłynęła na tożsamość sprawy, a zmiana przeznaczenia działki z budowlanej na zagrodową jedynie uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany, czy uchylenia decyzji, gdyż przemawia za tym zarówno słuszny interes strony, jak i interes publiczny, a nie stanowi nowego stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie skarżący zwrócił się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono zwłaszcza, że skarżący planował realizację budynku gospodarczego przeznaczonego do produkcji rolnej w ramach posiadanego gospodarstwa rolnego. Pomimo decyzji o wyłączenie terenu z produkcji rolnej, takie wyłączenie nie nastąpiło. Stan ten został potwierdzony zmianą planu miejscowego ustalającą dla działki charakter zagrodowy, dostosowującą plan do rzeczywistego stanu zgodnego ze sposobem zagospodarowania działki. Wcześniejsze wystąpienie z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej było konsekwencją uprzedniej odmowy Starosty [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego ([...]), pomimo rzeczywistego zamiaru skarżącego budowy budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną. Stanowisko organu wynikało z faktu, że działka w planie miejscowym stanowiła działkę budowlaną. Skarżący złożył wniosek o zmianę planu celem doprowadzenia zgodności między faktycznym wykorzystaniem nieruchomości związanej z produkcją rolniczą. Jednak ze względu na długotrwały proces zmiany planów miejscowych oraz pilne potrzeby ekonomiczne gospodarstwa rolnego skarżącego, wystąpił o wyłączenie z produkcji rolnej przedmiotowej działki celem realizacji budynku gospodarczego służącego produkcji rolnej i bezpośrednio związanego z tą produkcją. Doprowadziło to do absurdalnej sytuacji, powodującej konieczność wyłączenia z produkcji rolnej działki, by zrealizować inwestycję w ramach gospodarstwa rolnego i służącej produkcji rolnej. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że organ pominął ustalenia dokonane podczas oględzin 11 lipca 2025 r., z których wynika, że realizowana inwestycja związana jest z produkcją rolną i prowadzonym gospodarstwem rolnym. Zatem nie doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r. Wyłączenie z produkcji rolnej nie jest przy tym konieczne dla prowadzenia inwestycji w ramach gospodarstwa rolnego. Po zmianie planu miejscowego inwestycja strony może być nadal realizowana. Skarżący zwrócił także uwagę na brak wyraźnego oznaczenia organu administracji publicznej wydającego decyzję i strony – adresata decyzji. Zdaniem skarżącego w sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 155 K.p.a. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na nadrzędną wartość, jaką jest ochrona gruntów rolnych. Utrzymanie w obrocie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej jest w jego ocenie sprzeczne z celem u.o.g.r. Plan miejscowy ustala charakter gruntu jako rolny, a rzeczywisty sposób korzystania z gruntu ma także charakter rolniczy. Słuszny interes strony wyraża się w fakcie zgodności charakteru wykorzystania gruntu z jego rzeczywistym rolniczym wykorzystaniem, zgodnym z planem miejscowym. Skarżący podniósł, że w sprawie chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego, a zaistniałe zmiany w zakresie stanu faktycznego wynikające ze zmiany planu miejscowego mają znaczenie jedynie w zakresie oceny przesłanek z art. 155 K.p.a. tj. słusznego interesu strony i interesu społecznego. Nie zmierza to do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że skarżący w treści skargi zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, ziściły się przesłanki do zastosowania ostatnio przywołanego przepisu. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, jaka przewidziana została w art. 10 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 grudnia 2025 r., nr [...], jak i poprzedzającą ją decyzja Starosty [...] z 5 sierpnia 2025 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Poddane kontroli rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wydane zostały w jednym z trybów nadzwyczajnych, a więc w jednym z tych trybów, jakie przewidziane zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego do wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prawodawca w art. 16 § 1 K.p.a. ustanowił zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z tą regulacją decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Inaczej rzecz ujmując organy administracji publicznej nie mogą prowadzić dowolnej weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, a ich wzruszenie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy taką możliwość przewiduje stosowny przepis zawarty bądź w Kodeksie postępowania administracyjnego bądź w ustawie szczególnej. Jedną z takich regulacji stanowi art. 155 K.p.a., o którego zastosowanie ubiega się w sprawie skarżący. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W realiach rozpatrywanego przypadku zarówno organ I, jak i II instancji odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z 21 września i 23 października 2023 r., wydanych w przedmiocie wyłączenia części działki nr [...] położonej w obrębie [...] z produkcji rolnej, celem przeznaczenia jej pod zabudowę budynkiem gospodarczym, a także naliczenia z tego tytułu opłat rocznych. Organy obu instancji powołały się na konieczność zachowania przy zastosowaniu art. 155 K.p.a. tożsamości sprawy administracyjnej, uznając że przychylenie się do wniosku skarżącego jest niemożliwe, albowiem owa tożsamość nie jest zachowana. Zdaniem Sądu z zapatrywaniem tym nie można się zgodzić. Możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: decyzja ostateczna musi przyznawać prawa (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji musi być prawnie dopuszczalna na gruncie przepisów prawa materialnego, w oparciu o które pierwotnie ukształtowano w sposób władczy stosunek administracyjnoprawny. Istotne jest także to, że decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań (zob. m.in. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 5519/21, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez prawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem (zmianą) decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o zasadności takiej zmiany, lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 1 października 2024 r., sygn. akt III OSK 479/23, CBOSA). W art. 155 K.p.a., który stanowi odstępstwo od zasady niewzruszalności decyzji ostatecznych, ustawodawca określił wyczerpująco przesłanki zmiany przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, nie wprowadzając przy tym ograniczeń czasowych ani ilościowych na zajęcie się ponownie sprawą w interesie strony, a więc na dokonywanie nowych ustaleń z uwzględnieniem przesłanki w postaci "interesu społecznego lub ważnego interesu strony", prowadzących do ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2346/22, CBOSA). Zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., co jest akcentowane przez organy w sprawie niniejszej, może mieć miejsce wówczas, gdy zachowana jest tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co oznacza tożsamość stanu prawnego i faktycznego w dniu wydania ostatecznej decyzji i w dniu orzekania w omawianym trybie nadzwyczajnym, co powinno mieć także miejsce z udziałem tych samych stron. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym - popartym poglądami wyrażanymi w literaturze przedmiotu - od dawna zwraca się jednak uwagę na to, iż proste odwołanie się do elementów mających przesądzać o tożsamości sprawy bywa zawodne. Dotyczy to między innymi różnic odnoszących się do stanu faktycznego i podstawy prawnej decyzji wydanych w postępowaniu głównym i nadzwyczajnym. Każda z tych decyzji podjęta jest na podstawie innych przepisów prawa, ustanawiających różne przesłanki rozstrzygnięcia. O wydaniu wspomnianych aktów przesądzają inne okoliczności, co powoduje, że znaczące dla treści rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego nie pokrywają się ze sobą. W związku z tym mówiąc o tożsamości sprawy należy mieć na uwadze, że chodzi o tożsamość sprawy mierzoną faktem konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego (zob. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 4, dostępna także w CBOSA). W ocenie Sądu wniosek skarżącego z 9 czerwca 2025 r. nie odnosi się do innej sprawy administracyjnej. Wniosek ten odczytywać należy jako zmierzający do zweryfikowania – na przyszłość – stosunku administracyjnoprawnego, który został dotychczas ukształtowany ostatecznymi decyzjami Starosty [...] z 21 września i 23 października 2023 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że instytucja przewidziana w art. 155 K.p.a. daję podstawę do wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc (a więc na przyszłość) z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Nie budzi wątpliwości, że w sprawie tej chodzi o ukształtowanie praw i obowiązków samego skarżącego, co powoduje zachowanie tożsamości podmiotowej sprawy. Nie powinno być także kwestionowane to, że zachowana zostaje tożsamość treści owych praw i obowiązków, wprost wynikająca z konkretyzacji odnośnych norm prawnych zakodowanych w art. 11 i art. 12 u.o.g.r., które nota bene od czasu wydania ostatecznych decyzji podlegających weryfikacji nie były poddane żadnej istotnej nowelizacji. Całkowicie błędne jest zapatrywanie organu I instancji, jakoby przychylenie się do wniosku skarżącego spowodowałoby rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 12b u.o.g.r. Przepisy tam zawarte dotyczą bowiem sytuacji, w której z produkcji wyłączona zostaje część gruntu rolnego pod zabudową zagrodową. Tymczasem ze stanowiska skarżącego wynika, iż na części działki nr [...], która została wyłączona z produkcji rolniczej, produkcja ta ma być faktycznie prowadzona z uwagi na jej przeznaczenie w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową. Skarżący poprzez art. 155 K.p.a. nie zmierza zatem do wyłączenia z produkcji części gruntu rolnego pod zabudową zagrodową, a do ponownego włączenia do produkcji, uprzednio wyłączonej z tej produkcji części działki nr [...], jako aktualnie objętej zabudową, którą zamierza wykorzystywać na cele produkcji rolnej. Do rozważenia pozostało zatem to, czy w kontrolowanej sprawie można mówić o tożsamości przedmiotowej również z perspektywy podstawy faktycznej praw i obowiązków będących przedmiotem orzekania, a zwłaszcza tego, czy o braku tej tożsamości świadczy zmiana jaka zaistniała w przeznaczeniu przedmiotowej części działki w ramach obowiązujących zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na moment wydania przez Starostę [...] decyzji z 21 września 2023 r. i 23 października 2023 r. obowiązywała bowiem uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działek położonych w rejonie ulic [...] w [...], w której działka nr [...] zlokalizowana była na obszarze oznaczonym w tym planie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (6MN/U). W uchwale Rady Miejskiej [...] z dnia 10 lutego 2025 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w [...] przy ulicy [...], działka ta zlokalizowana została zaś na obszarze oznaczonym jako tereny zabudowy zagrodowej (oznaczenie 1RZM). Zdaniem Sądu wskazana zmiana nie eliminuje możliwości zastosowania do ostatecznych decyzji Starosty [...] z 21 września i 23 października 2023 r. reguł wynikających z art. 155 K.p.a. Zmiana ta nie wpływa w istotny sposób na tożsamość stosunku administracyjnoprawnego, jaki został ukształtowany rzeczonymi ostatecznymi decyzjami. Z poglądów przedstawianych w judykaturze wyczytać trzeba, iż rozważając pogląd o konieczności zachowania identyczności stanu faktycznego nie można pomijać okoliczności łączących się ze stosowaniem trybów nadzwyczajnych, w tym także tych, które mogą wystąpić w związku ze stosowaniem art. 155 K.p.a. Ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w przypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W przypadku stosowania art. 155 K.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym uznaje się, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 K.p.a. zostałaby istotnie ograniczona (por. przywołana już uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09). W realiach rozpatrywanego przypadku zmiana do jakiej doszło w obowiązujących postanowieniach planów miejscowych nie stanowi podstawy do powstania nowej sprawy. Okoliczności, na które powołuje się skarżący, w swej istocie uzupełniają stosunek administracyjnoprawny ukształtowany dotychczas w ostatecznych decyzjach Starosty [...] z 21 września 2023 r. i 23 października 2023 r. Problematyka wyłączenia gruntów z produkcji rolnej uregulowana została w art. 11 i nast. u.o.g.r. Właściwe odczytanie zawartych tam przepisów wymaga jednak sięgnięcia także do innych regulacji tej ustawy, w tym do zawartego w jej art. 4 słowniczka. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r. ilekroć w ustawie jest mowa o "wyłączeniu gruntów z produkcji" – rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Wyłączenie gruntów z produkcji jest zatem czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 u.o.g.r. nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Z dalszych regulacji art. 4 u.o.g.r., a konkretnie rzecz ujmując z jego pkt 13, wyczytać jednak można także i to, że wyłączenie gruntu z produkcji może mieć charakter trwały albo czasowy (tzw. nietrwały). Ostatnio przywołany przepis definiując pojęcie "opłaty rocznej" wprost bowiem wskazuje, że przez pojęcie to rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia – przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia – przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (por. wyroki WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1812/13, z 4 listopada 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1441/25, CBOSA). Czasowego wyłączenia gruntów z produkcji nie można przy tym ograniczać wyłącznie do instytucji przewidzianej w art. 8 u.o.g.r., a więc do instytucji okresowego wyłączenia – na czas nie dłuższy niż 10 lat – w zakresie niezbędnym do wymienionych tam celów, już choćby z tego względu, że czasowe wyłączenie może trwać przez okres dłuższy. Jednocześnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r. nie wynika, by przewidziane tam zezwolenie wydawane miało być jedynie w przypadku trwałego wyłączenia z produkcji. W kontrolowanej sprawie doszło wobec powyższego do naruszenia art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w zbyt wąskim rozumieniu przesłanek jego zastosowania. Orzekające w sprawie organy całkowicie pominęły możliwość uchylenia bądź zmiany ostatecznych decyzji Starosty [...] z 21 września i 23 października 2023 r. w trybie z art. 155 K.p.a. – w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego – tak by wynikające z nich zezwolenie stanowiło o czasowym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Organy powinny ocenić, czy w okolicznościach rozpatrywanego przypadku - z uwagi na zmiany w przeznaczeniu części działki nr [...] – zachodzą podstawy do przyjęcia, iż dotychczas orzeczone wyłączenie z produkcji powinno mieć charakter czasowy (nietrwały). Rację trzeba przyznać skarżącemu, że organy z góry wyłączając możliwość skorzystania z art. 155 K.p.a. w ogóle nie rozważyły, czy w sprawie zaistniały przesłanki wprost wymienione w tym przepisie, o których była mowa powyżej, a w dalszej perspektywie pominęły i to, czy w ramach nadanego tym przepisem uznania administracyjnego zasadne jest uchylenie bądź zmiana ostatecznych decyzji Starosty [...] z 21 września2023 r. i 23 października 2023 r. Nie sposób nadto nie zauważyć, że skarżący w sprawie wskazuje na istniejącą po jego stronie chęć zachowania wartości, jakie chronione są przez u.o.g.r. Organy orzekające w sprawie formalistycznie zawężając zakres zastosowania art. 155 K.p.a. zupełnie straciły z pola widzenia, iż ochrona tych wartości powinna być celem nadrzędnym. Rozważając wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony organy powinny również wziąć pod uwagę zmianę do jakiej doszło odnośnie przeznaczenia przedmiotowej części działki w aktach prawa miejscowego. Za słuszny uznać trzeba w konsekwencji także podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 1 i pkt 3 K.p.a., które to naruszenie zdaniem skarżącego miałoby się przejawiać w braku wyraźnego oznaczenia organu administracji publicznej wydającego decyzję i strony – adresata decyzji. Zarówno lektura decyzji organu I instancji, jak i II instancji nie nastręcza istotnych wątpliwości w tym zakresie. Wprawdzie w decyzji z 5 sierpnia 2025 r. organ I instancji nie został bezpośrednio wskazany w sformułowanej tam sentencji (np. poprzez proste podanie, iż zawarte w niej rozstrzygnięcie pochodzi właśnie od niego – "Starosta [...] odmawia uchylenia"), jednak został on już wskazany w jej uzasadnieniu, jak przy złożonym pod decyzją podpisie: "z up. Starosty". Oznaczenie strony nastąpiło już bezpośrednio w sentencji, skoro zawarte tam rozstrzygnięcie wydane zostało: "po rozpatrzeniu wniosku Pana W. M.. W decyzji z 8 grudnia 2025 r., wydanej na etapie postępowania odwoławczego, w zawartej w niej sentencji bezpośrednio oznaczono już zarówno sam organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w jak i stronę. Na koniec wskazać trzeba, że w razie zmiany lub uchylenia decyzji Starosty [...] z 21 września i2023 r. 23 października 2023 r. w trybie z art. 155 K.p.a., prowadzącego de iure do przywrócenia części działki nr [...] do produkcji rolniczej, skarżący zobowiązany będzie do przywrócenia także de facto (faktycznego, rzeczywistego) tego gruntu do produkcji rolniczej, poczynając co najmniej od momentu wykonalności tak wydanego rozstrzygnięcia, którą to wykonalność wiązać należy zasadniczo z jego ostatecznością (por. art. 130 K.p.a.). Skarżący będzie musiał przy tym rozważyć, czy w tym celu nie istnieje konieczność podjęcia dodatkowych kroków, jak choćby doprowadzenie do zmiany sposobu użytkowania realizowanego budynku gospodarczego, o ile w świetle wydanych dotychczas zezwoleń nie jest on przewidziany do wykonywania produkcji rolniczej. Doprowadzając do przywrócenia części działki nr [...] de iure do produkcji rolniczej, bez faktycznego przywrócenia takiej produkcji, skarżący naraża się natomiast na sankcje przewidziane w art. 28 u.o.g.r. Zwrócić należy także uwagę na to, że orzekające w sprawie organy powinny zadbać o kompletność akt administracyjnych - orzekając w trybie art. 155 K.p.a. do akt administracyjnych powinny być włączone lub choćby dołączone akta sprawy zakończonej decyzją, która ma być w tym trybie nadzwyczajnym zmieniona lub uchylona, by możliwa była pełna ocena całokształtu zgromadzonego tak materiału dowodowego. W kontrolowanej sprawie zwraca uwagę to, że decyzje Starosty [...] z 21 września2023 r. i z 23 października 2023 r. zostały uwzględnione w aktach administracyjnych wyłącznie w formie kopii załączonych do wniosku skarżącego z 9 czerwca 2025 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach sądowych postanowiono w pkt II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., przy czym na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania.