II SA/Po 822/22

Dnia 22 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2022 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia 28 kwietnia 2022 roku Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga D. S.A. z siedzibą w K. (zwanej dalej "inwestorem", "Spółką" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 29 lipca 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, billboardu reklamowego, przewidzianej do realizacji na części działek nr [...] i [...], nr [...], położonych w M.. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Budynek handlowo-usługowy miałby stanąć na części działki nr ew. [...], natomiast droga miałaby zostać zrealizowana na działce nr ew. [...]. Zgodnie z wnioskiem inwestora miałby zostać zbudowany obiekt handlowo-usługowy, parterowy z poddaszem nieużytkowym, bez piwnicy, z zadaszeniem na zapleczu. Parametry miały być następujące: wysokość głównej kalenicy – do 9 m; układ kalenicy – równolegle do granicy z działkami [...], [...] oraz [...] z odchyleniem do 15 stopni; wysokość elewacji frontowej – 3,4 m (licząc do okapu), 9 m (w przypadku uznania krótszej elewacji za frontową wysokość; nachylenie dachu dwuspadowego – 16-30 stopni; szerokość elewacji frontowej – 12-49 m; powierzchnia zabudowy – 650 m2 (powierzchnie sprzedaży – 400 m2); powierzchnia biologicznie czynna – maks. 20%; bilboard – 4m wysokości; 2 miejsca postojowe na każde 100 m2; zadaszenie – 5 m x 8,3 m. W dniu 16 lutego 2022 r. urbanistka, działająca na zlecenie Burmistrza, sporządziła projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wraz z analizą funkcji i cech zagospodarowania przestrzennego. Z analizy wynika, że inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji – w obszarze analizowanym miało nie być zabudowy usługowej o charakterze handlowym. Jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa, tj. oświatowa. Pozostałe warunki miały być spełnione. Po zapoznaniu się z aktami sprawy i projektem decyzji, Spółka wniosła o poprawę analizy. Z ewidencji gruntów wynika, zdaniem Spółki, że obiekt położony na działce sąsiedniej posiada przeznaczenie handlowo-usługowe, a nie mieszkalno-usługowe. Istnieje zatem w obszarze analizowanym obiekt, który mógłby stanowić o kontynuacji funkcji i cech zagospodarowania. Jednocześnie inwestor wskazał, że w pełni podtrzymuje swoje oczekiwania wyrażone we wniosku inicjującym postępowanie. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr [...] Burmistrz odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej przez niego inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa i usługowa, tj. oświatowa. Brak jest działki, jego zdaniem, która mogłaby stanowić odniesienie dla planowanej inwestycji, na podstawie której możliwe byłoby wyznaczenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Burmistrz odniósł się do wątpliwości Spółki. Wskazał bowiem, że oznaczenie zapisane w ewidencji gruntów, według której sąsiedni obiekt budowlany ma charakter handlowo-usługowy jest niezgodny z prawdą. Ponadto, zdaniem Burmistrza, toczy się postępowanie o zmianę sposobu zagospodarowania tego obiektu. Po zmianie ma to być obiekt mieszkaniowo-usługowy. Spółka złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Zakwestionowała ją w całości, podnosząc zarzut naruszenia: 1) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"); 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") poprzez wadliwe rozumienie przesłanki kontynuacji funkcji i błędne przyjęcie, że warunek ten nie został spełniony; 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ się kierował przy rozpoznawaniu sprawy; 4) art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego przy ocenie spełnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Spółka położyła nacisk na to, że kontynuacja funkcji nie musi polegać na powielaniu zabudowy istniejącej, wystarczy że będzie to zabudowa o charakterze niesprzecznym z zaistniałą. Oczywistym jest, że jeżeli istnieje zabudowa mieszkaniowa to dostęp do obiektów handlowo-usługowych tylko ubogaca okolicę. Pozwala to bowiem na zapewnianie mieszkańcom potrzeb. Spółka nadal twierdzi, że organ I instancji błędnie uznał, że sąsiednia inwestycja ma charakter mieszkalno-usługowy. Nieistotne jest to, że toczy się jakieś postępowanie o zmianę przeznaczenia. Liczy się stan faktyczny i prawny na dzień wydawania decyzji. Decyzją z dnia 29 lipca 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, że istotnie kontynuacja funkcji nie może polegać na powielaniu zabudowy zaistniałej. Zróżnicowanie, które pozwala na pogodzenie różnych funkcji stanowi o ich kontynuacji. SKO przyznało rację Spółce, że obiekt handlowy na działce sąsiedniej jest obiektem handlowo-usługowym, gdyż taki jest stan rzeczy na dzień wydania decyzji. To, że toczy się postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia nie ma, zdaniem SKO, żadnego znaczenia dla sprawy. Istnieje więc w obszarze analizowanym obiekt o tożsamej funkcji. Zdaniem SKO jednak, istnieje problem ze zlokalizowaniem obiektu, który swoimi gabarytami odpowiadałby obiektowi znajdującemu się w obszarze analizowanym. SKO odniosło się do pozostałych parametrów inwestycji i stwierdziło, że inwestycja im odpowiada. Stwierdziło również, że analiza funkcji została prawidłowo sporządzona. Pomimo błędnego ustalenia organu I instancji co do przeznaczenia działki sąsiedniej, należało uznać, według SKO, że decyzja Burmistrza odpowiada prawu. Skarżąca, działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika – radcy prawnego – złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że warunek kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję nie został spełniony oraz błędne ustalenie, że nie można tej inwestycji zakwalifikować jako inwestycji uzupełniającej istniejącą zabudowę; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy i błędnej ocenie materiału dowodowego, co z kolei spowodowało, że stanowisko organów administracji publicznej nie zostało w sposób należyty uzasadnione zwłaszcza, że brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ się kierował przy ustaleniu, że obiekt o wnioskowanych parametrach, nie będzie stanowił uzupełnienia funkcji podstawowej obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na przyjęciu, że warunek kontynuacji funkcji nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony. W oparciu o ww. zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jeżeli w obszarze analizowanym znajduje się choćby jedna działka, która pozwala na ustalenie kontynuacji funkcji oraz jej parametrów, można ustalić warunki zabudowy. W obszarze analizowanym znajdują się obiekty usługowe jak i obiekt handlowo-usługowy (działka nr ew. [...] oraz [...]). Wobec tego, budynek o funkcji handlowo-usługowej będzie wspomagać zabudowę mieszkaniową. Oczywistym jest, że mieszkańcy muszą robić zakupy, dlatego zachodzi zgodność między funkcjami zastanymi i planowaną. Skarżąca uważa, że o ile rację ma SKO, że planowany budynek musi odpowiadać formie architektonicznej, o tyle organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego zaproponowane przez skarżącą są nieodpowiednie. Zwrócono uwagę na uchybienia w analizie – nie obejmuje ona całości działek, które powinny podlegać badaniu. SKO wniosło o oddalenie skargi, składając odpowiedź na nią. Organ II instancji w całości podtrzymał swoje stanowisko, które zajął w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie twierdzenia były zasadne. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, że w sprawie występuje łącznie osiem podmiotów prawa, zarządzeniem z dnia 19 maja 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2023 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania o tym, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Skarżąca zaplanowała realizację przedsięwzięcia, wobec której obiekcje zgłaszają organy administracji publicznej. Burmistrz stwierdził, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy. SKO uważa z kolei, że kontynuacja funkcji ma miejsce, ale nie pod względem gabarytów zabudowy. Skarżąca konsekwentnie odrzuca twierdzenia organów. Sąd w składzie orzekającym dostrzegł wiele uchybień, które dyskwalifikują obie decyzje. Sąd w pierwszej kolejności podnosi, wbrew twierdzeniom SKO, nieprawidłowość sporządzonej analizy funkcji. Uwagę zwraca to, że inny jest załącznik graficzny do analizy funkcji, a inny, który dołączono do decyzji organu I instancji. Do decyzji dołączono mapę, na której obszar analizowany jest mniejszy, niż przedstawiono to w analizie funkcji. Co więcej, obszar analizowany nie obejmuje całości działek inwestycyjnych. Kolejnym poważnym uchybieniem jest to, że Burmistrz analizował potencjalną inwestycję wyłącznie na fragmencie działek inwestycyjnych, co zdaniem Sądu, jest niedopuszczalne. Można ustalić warunki zabudowy dla części działki inwestycyjnej, ale tylko w szczególnym przypadku – np. gdy pozostała część działki jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1450/19, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunki zabudowy ustala się dla całości działki ewidencyjnej, a więc błędem organu I instancji było przyjęcie tylko części z nich, jako podstawy do przeprowadzenia analizy. To zaniedbanie pociąga za sobą całość konsekwencji, które przesądzają o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Jak stanowi § 9 ust. 3 rozporządzenia, załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, jak i załącznik graficzny do analizy sporządza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Do treści przepisu § 9 rozporządzenia przyjdzie jeszcze powrócić, ale Sąd zwraca już teraz uwagę, że oba te załączniki muszą być ze sobą tożsame z uwagi na fakt, że oba są sporządzane w granicach tej samej sprawy. Mówiąc o tożsamości map, Sąd ma na myśli to, że muszą one przedstawiać ten sam obszar analizowany, a nie skalę, w jakiej mapy te są sporządzone. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego." (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 552/20, dostępny w CBOSA). Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 m (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 116/20, dostępny w CBOSA). Nieobjęcie całości działek inwestycyjnych zarówno w analizie, jak i w załączniku graficznym do decyzji organu I instancji doprowadziło do błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. O ile sam promień, tj. jego długość, został prawidłowo określony, o tyle musi zostać on "poprowadzony" od każdego wierzchołka każdej działki inwestycyjnej. Z tego też względu obszar analizowany powinien być większy. Sąd sprawdził w systemie informacji przestrzennej (dostępnym na stronie: https://p. .e-mapa.net/), że obszar analizowany będzie obejmować więcej działek inwestycyjnych, a więc urbanistyczna całość ulegnie zmianie po uwzględnieniu ich wszystkich. Obszar ten będzie obejmować więcej obiektów budowlanych, których parametry mogą wpływać na te parametry, jakie określił Burmistrz. Sąd znalazł kolejne poważne uchybienie ze strony Burmistrza. Analiza urbanistyczna, jaką sporządzono na jego zlecenie, pomimo wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego, już teraz zawiera błąd, który nie pozwala na prawidłową ocenę tego dowodu w postępowaniu administracyjnym. Sąd zauważył, że chociaż Burmistrz objął swoją analizą działkę ew. nr [...], to jednak nie uwzględnił wszystkich zabudowań, jakie znajdują się na tej działce. Z analizy wynika, że wzięto pod uwagę jedynie obiekt znajdujący się w północno-zachodniej części tej działki. Uwzględniono wyłącznie parametry dla tego jednego budynku, co jest błędem. Gdy obszar analizowany obejmuje chociażby niewspółmiernie mniejszą część jakiejkolwiek działki, obowiązkiem organu administracji publicznej jest uwzględnić całą działkę, a więc wszystkie zabudowania i wszystkie ich parametry (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1621/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 252/21, dostępne w CBOSA). "W analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej »przeciętej« linią rozgraniczającą obszar analizowany, tj. również tę jej część (wraz ze zlokalizowaną w jej obrębie zabudową), która położona jest poza wykreślonym obszarem analizowanym." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1918/20, dostępny w CBOSA). Na działce ew. nr 2713/19 znajdują się, oprócz obiektu już uwzględnionego, jeszcze dwa obiekty budowlane o dużych rozmiarach. Parametry tych dwóch obiektów budowlanych nie zostały wzięte pod uwagę, a to z kolei mogłoby wpłynąć na ostateczny kształt wskaźników średnich, jakie zostały ustalone w przeprowadzonej analizie, np. wskaźnika powierzchni zabudowy. Sąd w składzie orzekającym zauważył, że nie tylko działka ew. nr [...] została przeanalizowana we fragmencie, ale również działka na północy – [...]. Obszar analizowany objął jedynie południowy kraniec tejże działki z uwzględnieniem obiektu budowlanego położonym nad Kanałem [...]. Organ odwoławczy, jak i rozpoznawczy nie zauważyli, że na tej działce znajduje się również duży obiekt budowlany, w którym jest prowadzona hurtownia materiałów budowlanych. Gabaryty tego obiektu (nieuwzględnione) również mogłyby wpłynąć na ostateczny wskaźnik powierzchni zabudowy. Nieuwzględnienie całości zabudowy na działkach ew. nr [...] oraz [...] stanowi poważne uchybienie przez co analiza funkcji jest niekompletna. Powracając do przepisu § 9 ust. 3 rozporządzenia, należy stwierdzić, że prawodawca poczynił odwołanie do przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Inwestor składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien przedstawić mapę pochodzącą z zasobu geodezyjnego. Również organ rozpoznawczy powinien pracować na materiałach pochodzących z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd dostrzegł, że żadna z map znajdujących się w aktach sprawy nie posiada informacji, chociażby w postaci pieczęci, że została ona opracowana na podstawie danych pochodzących ze wskazanego zasobu, będącego w dyspozycji właściwego miejscowo starosty. W ocenie ustawodawcy tylko kopia mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi właściwą podstawę przeprowadzanej na wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3104/19, dostępny w CBOSA). Mapa załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być aktualna tak, aby odzwierciedlała stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych na obszarze, na którym będzie oddziaływała planowana inwestycja. Mapa nieautoryzowana, nieopatrzona adnotacjami urzędowymi o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego, nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., podobnie jak komputerowa geomapa. Nie dają one gwarancji rzetelności danych zawartych w ich treści (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 124/17, dostępny w CBOSA). Aktualność mapy jest niezbędnym elementem całej procedury ustalania warunków zabudowy, bowiem to dzięki niej organ może ocenić, czy na działce znajdują się jakiekolwiek zabudowania, które następnie będą stanowiły podstawę analizy ich parametrów. Już z tego względu można nawiązać do braków w przedmiocie analizy parametrów zabudowy na działkach ew. nr [...] oraz [...] – organy nie korzystały z właściwych map, a więc pominęły zabudowania, których być może nie było widać na tych mapach, ponieważ wówczas zabudowania nie istniały jeszcze. Kolejnym uchybieniem, jakie spostrzegł Sąd w składzie orzekającym to niezrozumiałe zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy dla wszystkich działek objętych analizą funkcji. Jak stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ administracji publicznej nie ma w tej kwestii dowolności, bynajmniej ma on obowiązek wyznaczyć taką linię. W tabeli umieszczonej w analizie funkcji wskazano wartość "-" przy każdej z analizowanych działek, by następnie skwitować w dalszej części analizy, że "istnieje możliwość wyznaczenia linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Jest to niezrozumiałe dla Sądu, gdyż ten parametr nie poddaje się kontroli zarówno przez SKO, jak i przez sąd administracyjny. Co więcej, organ administracji architektoniczno-budowlanej, będący związany decyzją o warunkach zabudowy, musi mieć wiedzę o tym, w którym miejscu ma być ulokowana przyszła inwestycja, kiedy będzie w przyszłości wydawać pozwolenie na budowę. Należy zgodzić się z SKO, a także ze skarżącą, że zapatrywanie się Burmistrza na funkcję handlowo-usługową przyszłej inwestycji, jako nieuzupełniającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jest dalece błędne. Działalność handlowo-usługowa w sąsiedztwie domów jednorodzinnych wzmacnia tę formę zabudowy. Nie jest niczym niecodziennym, że mieszkańcy udają się po zakupy, czy korzystają z usług towarzyszących ich codziennej egzystencji. Kontynuacja funkcji zastanej to wprowadzanie także innej zabudowy, która uzupełnia zabudowę powstałą jako pierwszą, a która nie jest z nią sprzeczna. Tutejszy Sąd przyjął w innej sprawie, że: "Co do zasady zabudowa handlowo-usługowa nie jest wykluczona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą bowiem nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także uzupełniająca zabudowa usługowa taka jak średniej wielkości sklepy spożywcze czy wielobranżowe. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 780/18, dostępny w CBOSA). W obszarze analizowanym istnieje obiekt budowlany o takiej właśnie funkcji na działkach ew. nr [...] oraz [...]. Nie jest istotne to, czy w momencie wydawania nowej decyzji postępowanie o zmianę przeznaczenia tego obiektu, o ile rzeczywiście się ono toczy, zakończy się prawomocnym rozstrzygnięciem, czy nie. Nie zmieni to bowiem faktu, że do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej można wprowadzić nową funkcję, która uzupełnia funkcję już istniejącą. Sąd dostrzegł tak wiele uchybień ze strony Burmistrza oraz SKO, że nie sposób uznać, że zapadłe rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. SKO nie zauważyło tych wszystkich uchybień i nie wydało decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co byłoby wskazane. Niezauważenie tych wszystkich uchybień nie pozwala na uznanie zaskarżonej decyzji za odpowiadającą prawu. Sąd w składzie orzekającym nie do końca zgodził się z zarzutami skarżącej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 61 u.p.z.p., skarżąca skoncentrowała się na samej kwestii funkcji, a nie gabarytów obiektów budowlanych, jakie wymagają ponownego przeanalizowania. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. był zasadny, ale w aspekcie prawidłowości sporządzenia analizy. Ujawniono bowiem braki kompletności analizy. Skarżąca sygnalizowała natomiast istnienie kontynuacji funkcji. Mimo częściowej wadliwości podniesionych zarzutów, Sąd na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany nimi i może wykroczyć poza granice, jakie zakreślają. Obowiązkiem sądu administracyjnego I instancji jest bowiem przeanalizowanie całokształtu sprawy administracyjnej dla podjęcia prawidłowej oceny kontrolowanego aktu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Organy administracji publicznej (rozpoznawczy oraz odwoławczy) dopuściły się poważnych naruszeń przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, na co złożyło się: 500 zł – wartość wpisu stałego od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Burmistrz zadba o to, aby ponownie przeprowadzona analiza była wykonana na prawidłowo sporządzonych mapach pochodzących z zasobu geodezji i kartografii. W analizie należy uwzględnić całość działek inwestycyjnych. Co do obszaru analizowanego, choćby tylko w części obejmował on działki sąsiednie, organ I instancji uwzględni wszystkie parametry zabudowań znajdujących się na takich działkach. Burmistrz wyznaczy także wszystkie wskaźniki, o jakich mowa w przepisach rozporządzenia.