II SA/Po 825/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę; oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga W dniu 6 lutego 2007r. M. D. zwrócił się do Starosty P. z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [..] Nr [..] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. S. pozwolenia na budowę hali magazynowej (magazynu materiałów drzewnych, kategoria XVIII) na działkach nr [..] położonych w J., gm. S. przy ul. C. wskazując, iż w postępowaniu tym został pominięty pomimo, iż przysługiwał mu przymiot strony. Nadto podniósł, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., który wyraźnie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego. Starosta P. decyzją z dnia [..] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [..] Stwierdził, że projektowany obiekt nie stwarza ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich, wobec czego wnioskodawcy nie można było uznać za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W wyniku odwołania Wojewoda decyzją z dnia [..] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Skoro zaś M. D. w podaniu o wznowienie postępowania jako przyczynę wznowienia podał, że nie brał w nim udziału, gdyż wykluczył go Starosta P., to, czy ma on istotnie przymiot strony, może być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania. Stosując się do wytycznych organu odwoławczego Starosta postanowieniem z dnia [..] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [..]. Następnie wskutek przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [..] na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 oraz art. 104 kpa stwierdził, że decyzja z dnia [..] Nr [..] została wydana z naruszeniem prawa polegającym na tym, że M. D. jako strona nie brał udziału w toczącym się postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali magazynowej. Jednocześnie stwierdził, iż okolicznością, z powodu której nie uchyla decyzji dotychczasowej jest fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w trakcie wznowionego postępowania M. D. zarzucił, iż przedmiotowa hala magazynowa, której ściana bez otworów drzwiowych i okiennych znajduje się w odległości 3m od granicy działek nr [..], co oznacza zdaniem wnioskodawcy, że jest niezgodna z przepisami o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Organ stwierdził, że na podstawie zebranych dowodów, w tym wyjaśnień rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, należało przyjąć, że obiekt zlokalizowany w odległości 3m od granicy działki budowlanej nie stwarza zagrożenia pożarowego w świetle wymogów przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przyjęte w projekcie budowlanym kryteria obiektu w zakresie ochrony p. pożarowej wykazywały zdaniem Starosty, iż lokalizacja budynku rozpatrywana była w świetle § 12 powołanego rozporządzenia. Za bezpodstawny organ I instancji uznał również zarzut wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości, aby uzyskać status strony postępowania winni przywołać konkretny przepis, który wskazywałby ograniczenia w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tymczasem strona skarżąca nie wykazała żadnego ograniczenia w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Organ jednocześnie podkreślił, że w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, jednakże wskazywane przez skarżącego uciążliwości nie mogą być uznane za ograniczenia w możliwości zainwestowania działki w przypadku, gdy lokalizacja spornego budynku jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzją o warunkach zabudowy z dnia [..]. Organ zaznaczył też, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [..] decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej hali magazynowej, uznając tym samym, że obiekt zlokalizowano i wybudowano zgodnie z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami prawa. M. D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Starosty. Podniósł, iż w załączniku nr 3 w § 271 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyraźnie określono odległość między budynkami, która powinna wynosić co najmniej 8m, co potwierdza w swoich wyjaśnieniach rzeczoznawca, który opiniował projekt. Ustawodawca w § 272 ust. 1 wyraźnie doprecyzował odległości od granicy działki, wskazując na połowę odległości określonej w § 271. Dlatego też zdaniem odwołującego bezpodstawne jest twierdzenie organu I instancji, że projekt budowlany nie narusza przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Bezzasadne jest również uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Skoro bowiem minimalna odległość między budynkami ma wynosić 8 m, a skarżący ma prawo do budowy na swojej działce w odległości od granicy 4 m przy usytuowaniu ściany budynku bez otworów, to jeżeli budynek hali magazynowej wybudowano 3m od granicy działka odwołującego nie tylko znajduje się strefie oddziaływania, ale też odwołujący się jest stroną poszkodowaną, bowiem uniemożliwiono mu budowę obiektu w odległości 4m od granicy działki. Ponadto chcąc wykazać oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na jego nieruchomość podniósł, iż na terenie działki inwestora nie przewidziano miejsc parkingowych przy jednoczesnym zatrudnieniu 52 osób. Wskazał też, iż w okolicy jego nieruchomości parkują często po kilkanaście godzin samochody ciężarowe o dużej ładowności. Pismem z dnia 20 maja 2008r. D. S. wyjaśnił, iż przedmiotowy obiekt wybudował zgodnie z dokumentacją budowlaną i uzgodnieniami. Odnosząc się do kwestii uciążliwości generowanej w związku z istnieniem hali wskazał, że przyjeżdżające do niego samochody parkują na drodze publicznej, a po wyładunku przejeżdżają przez jego działkę na ulicę, nie wjeżdżając na teren osiedla. Jednocześnie zaznaczył, że "wszystkie jednostki kontrolne nie wnosiły uwag zarówno do przedmiotowego obiektu jak i mojej działalności". W piśmie z 21 maja 2008r. M. D. podniósł, iż inwestor miał świadomość, że realizowany przez niego budynek usytuowany jest niezgodnie z przepisami budowlanymi o czym świadczy treść decyzji z [..]. Wskazał też iż w warunkach zabudowy umożliwiono poruszanie się pojazdów osobowych i dostawczych, a nie ciężarowych o dużej ładowności. Inwestor, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapewnił parkingu, jak również nie wykonał 300m2 zieleni wokół wybudowanej hali. Nadto podkreślił, że skoro opinia rzeczoznawcy ds. p.poż. dotyczyła tymczasowej lokalizacji hali magazynowej, to z chwilą uzyskania pozwolenia na budowę dokumentacja nie zawierała aktualnego uzgodnienia p.poż., co powoduje nieważność tej decyzji z mocy prawa. Decyzją z [..] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że zarzut nieuznania odwołującego za stronę postępowania jest bezzasadny, czego dowodzi rozpatrywana decyzja Starosty, z której wynika, że odnosi się do M. D. jako strony postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących odpowiedniej odległości przedmiotowej hali magazynowej od granicy działki w kontekście bezpieczeństwa pożarowego stwierdził, iż organ I instancji winien był uwzględnić fakt, że stosowanie przepisu § 12 ust. 1 warunków technicznych jest uzależnione od spełnienia wymogów, jakie stawia § 271 ust. 1 tych warunków. W efekcie zaskarżonej decyzji sąsiad inwestora został postawiony w przymusowej sytuacji lokalizowania przyszłego obiektu na swojej działce nr [..] w odległości co najmniej 5m od granicy z działką, na której znajduje się magazyn, jeśli przyjąć, że jego obciążenie ogniowe jest mniejsze od 500 MJ/m2, co w wypadku tej wielkości magazynu drewna wydaje się wątpliwe. W związku z powyższym oraz wobec wszczęcia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [..], zachodzi w ocenie Wojewody przesłanka uzasadniająca możliwość zawieszenia przez organ I instancji postępowania w tej sprawie do czasu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego. Zagadnieniem tym jest wysoce prawdopodobne stwierdzenie nieważności w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi zaś, że przeprowadzone w tym zakresie postępowanie przez organ odwoławczy prowadziłoby w istocie do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa, niniejszą sprawę przekazano organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniósł D. S. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przy jej wydaniu przepisu art. 138 § 2 kpa. Jego zdaniem przepis ten stosuje się wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organ II instancji zamiast ograniczyć się do wytycznych dla organu I instancji co do dalszego postępowania orzekł w sposób ostateczny co do istoty. Stwierdził bowiem, iż w efekcie skarżonej decyzji sąsiad inwestora został postawiony w przymusowej sytuacji lokalizowania obiektu na swojej działce nr [..] w odległości co najmniej 5m od granicy z działką, na której znajduje się magazyn, jeśli przyjąć, że jego obciążenie ogniowe jest mniejsze od 500 MJ/m2, co w wypadku tej wielkości magazynu drewna wydaje się wątpliwe. Przytoczone stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdza zdaniem skarżącego, że Wojewoda orzekł arbitralnie co do meritum sprawy, a mianowicie w kwestii ustalenia prawidłowej lokalizacji obiektu względem granic działki. Stąd uznać należy, iż w rozstrzygnięciu tym winien znaleźć zastosowanie przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa uprawniający organ do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Skoro przepisu tego nie zastosowano, to zdaniem skarżącego doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skarżący podniósł również, że w zaskarżonej decyzji odwoławczy oparł się nie na faktach, lecz na przypuszczeniach, stwierdzając "wydaje się wątpliwe, aby obciążenie ogniowe magazynu drewna miało być mniejsze od 500 MJ/m2". Tymczasem zgodnie z treścią art. 7 kpa organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tym samym to stan faktyczny, a nie wątpliwości i przypuszczenia są przedmiotem postępowania administracyjnego. Do podjęcia decyzji organowi nie mogą wystarczać wątpliwości. Stosownie zaś do przepisu art. 9 kpa organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skoro więc zaskarżona decyzja wydana została na podstawie powątpiewania co do możliwego obciążenia ogniowego magazynu będącego przedmiotem sprawy, to ta okoliczność – zdaniem skarżącego – stoi w rażącej sprzeczności z powołanymi przepisami art. 7 i 9 kpa. Zatem zdaniem skarżącego decyzję tę wydano w istocie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skarżący dalej stwierdził, iż skoro organ II instancji powziął wątpliwości co do wielkości obciążenia ogniowego przedmiotowego obiektu, to winien w oparciu o przepis art. 136 kpa przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji, co odpowiadałoby zasadom określonym w art. 7 i 9 kpa. Zaniechując tych czynności Wojewoda naruszył przepisy art. 7, 8, 9, 10 i 11 kpa. Ustosunkowując się do kwestii odporności ogniowej obiektu wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji przedstawiono projekt budowlany, w którym określono gęstość obciążenia ogniowego projektowanej hali w wielkości mniejszej niż 500 MJ/m2. Obciążenie to zostało zaopiniowane przez rzeczoznawcę ds. ppoż. w zakresie konstrukcji i przeznaczenia obiektu, jak i w zakresie lokalizacji obiektu na działce, a zwłaszcza lokalizacji względem granic działki. Okoliczności te zostały uwzględnione w pozwoleniu na budowę. W szczególności uwzględniono przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z powołanym przepisem budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy w odległości nie mniejszej niż 3m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, z zastrzeżeniem określonym w § 271 i 272 rozporządzenia. Jak podkreślił skarżący przedmiotowy obiekt w ścianie zwróconej w kierunku granicy działek nr [..] nie posiada otworów okiennych i drzwiowych i dlatego zlokalizowany został w odległości 3m od tej granicy. Jednocześnie wskazał, że reguła stosowania przywołanej w § 271 ust. 1 rozporządzenia tabelki jest taka, że jeżeli przykładowo na działce sąsiedniej znajduje się budynek zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi ZL w określonej od granicy odległości np. 3m, a na działce sąsiedniej projektowany jest nowy obiekt zaliczany do kategorii PM o maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej Q ‹ 1000 MJ/m2, to powinien być on zlokalizowany w odległości od budynku istniejącego min. 8m, a więc w odległości od granicy min. 5m (8m – 3m). W przypadku jednak, gdy na sąsiedniej działce nie ma jeszcze żadnej zabudowy, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, wówczas odległości analizowane w § 271 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się wg zasad opisanych w § 272 ust. 1. Przepis ten stanowi, iż odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej powinna wynosić co najmniej połowę odległości określonej w § 271 ust. 1-7, przyjmując, że na działce niezabudowanej będzie usytuowany budynek o przeznaczeniu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym dla budynków PM (a taką kat. ma przedmiotowy budynek) należy przyjmować, że będzie on miał gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej Q większą niż 1000 MJ/m2, lecz nie większą niż 4000 MJ/m2. Co istotne przepis § 272 ust. 1 pozwala na określenie odległości od granicy działki budynków zaliczanych do kategorii PM, ale tylko takich, dla których nieznana jest wielkość obciążenia ogniowego. W takim przypadku należy przyjmować wielkość tego obciążenia Q większą niż 1000 MJ/m2. W warunkach niniejszej sprawy przepis ów nie znajduje zastosowania, gdyż w projekcie budowlanym wielkość obciążenia ogniowego została określona na mniejszą niż 500 MJ/m2. Tym samym nie stosuje się również przepisu § 271 ust. 1 rozporządzenia. W tej sytuacji zdaniem skarżącego należało zastosować przepis § 12 rozporządzenia, który pozwala na lokalizację nowoprojektowanego budynku w odległości 3m od granicy działki. Pogląd ów podzielił rzeczoznawca ds. ppoż. opiniujący projekt budynku i jego lokalizację, a także organ I instancji. Skarżący nie podzielił również stanowiska Wojewody, w którym ten powołał się na opinię rzeczoznawcy powołanego przez M D. W opinii tej przyjęto gęstość obciążenia ogniowego hali w granicach 1000 – 4000 MJ/m2, które całkowicie różnią się od założeń projektowych przedmiotowego budynku. Nadto skarżący zaznaczył, że powyższa analiza obejmuje obiekt projektowany, a nie stan faktyczny w warunkach użytkowych. Stan użytkowy winien zaś odpowiadać stanowi projektowanemu. Jeżeli zatem organ odwoławczy wyraża wątpliwości co do faktycznego (a nie określonego w projekcie) obciążenia ogniowego budynku to taka wątpliwość nie dotyczy warunków pozwolenia na budowę, lecz co najwyżej warunków eksploatacji wybudowanego oddanego do użytku obiektu. Skoro więc przedmiotowa hala magazynowa została wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a decyzją z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał pozwolenie na jej użytkowanie, to powyższa analiza organu II instancji jest bezprzedmiotowa. Dotyczy bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), tj. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Okoliczność ta powoduje konieczność stwierdzenia przez Sąd nieważność zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody istotnym brakiem postępowania Starosty było nieuwzględnienie wszystkich przepisów, w tym przede wszystkich przeciwpożarowych, mających wpływ na ustalenie odległości projektowanego magazynu od granic działki, a także na prawa sąsiada do przyszłej zabudowy. Jest to zagadnienie wymagające przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, przekraczającej granice postępowania dowodowego przewidziane art. 136 kpa. O stopniu skomplikowania tego zagadnienia, zlekceważonego przez organ I instancji, świadczy choćby rozległość tekstu skargi w tym zakresie. W świetle powyższego niezrozumiałym w ocenie Wojewody staje się kolejny zarzut dotyczący zaledwie fragmentu uzasadnienia skarżonej decyzji o stawianiu sąsiada w przymusowej sytuacji, określony jako de facto arbitralne orzeczenie co do meritum sprawy. Wojewoda zaznaczył, że jego wątpliwość dotycząca przyjęcia w projekcie gęstości obciążenia ogniowego Q ‹ 500 MJ/m2 wynika z porównania tej wielkości z przepisem § 271 ust. 1 rozporządzenia, gdzie w tabeli dla budynków typu PM (produkcyjno-magazynowych) najmniejszą wartością odniesienia jest 1000 MJ/m2. Wątpliwość tę pogłębia dodatkowo fakt, że omawiany obiekt jest magazynem drewna, a przyjęty wskaźnik odpowiada zaledwie wielkości przyjmowanej np. dla funkcji biurowej lub mieszkalnej. W ocenie organu odwoławczego skarżący dokonał błędnej interpretacji przepisu § 272 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten określa odległość wznoszonego budynku od hipotetycznego obiektu, który mógłby być wzniesiony na sąsiedniej niezabudowanej działce. Tym budynkiem przyjmowanym dla określenia odległości ma być hipotetyczny budynek PM o gęstości 1000 ‹ Q ≤ 4000, jeśli takie przeznaczenie dopuszcza plan miejscowy. W wypadku braku planu, a tak jest w niniejszej sprawie, odległość tę należy określać w odniesieniu do hipotetycznego budynku kategorii ZL, czyli mieszkalnego. Odległość ta powinna zgodnie z § 272 ust. 1 rozporządzenia wynosić co najmniej 8m. Skoro obiekt skarżącego został wybudowany w odległości 3m od granicy, to przyszły budynek na działce sąsiedniej może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 5m. Sytuację tę właściciel działki sąsiedniej uznał za dyskryminującą. Wyjaśniając kwestię różniących się od siebie opinii rzeczoznawców Wojewoda stwierdził, że mając na względzie przepis art. 80 kpa przyjął stanowisko zawarte w opinii oparte na założeniu gęstości obciążenia ogniowego 1000 ‹ Q ≤ 4000, zważywszy na funkcję obiektu, którym jest magazyn drewna. Najniższą wartością dla obiektów PM określoną w § 271 ust. 1 rozporządzenia jest 1000 MJ/m2. Zaznaczył przy tym, iż niezależnie od powyższego nawet przy wartości 500 MJ/m2 odległość między budynkami nie może być mniejsza od 8m, co jasno wynika z przywołanego przepisu, który z kolei warunkuje możliwość zastosowania § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Na wstępie stwierdzić należy, iż zdaniem Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa. Rację ma wprawdzie skarżący, że przepis ów uprawnia do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnić należy, iż wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od reguły reformatoryjnego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym (art. 138 § 1 kpa). W szczególności organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy: a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Oznacza to, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Zatem żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do Kpa, Warszawa 2008, s. 626). Wyjaśnić należy, że skoro Starosta w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym uznał, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (M. D. nie brał jako strona udziału w postępowaniu), to winien przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, której dotyczyło wznowienie. Wojewoda słusznie zatem uznał, że organ I instancji w swym rozstrzygnięciu nie dokonał oceny, czy przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z [..] doszło do naruszenia przepisów dotyczących usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (w szczególności § 271 i 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. Nr 75, poz. 690), dalej: rozporządzenie. Zgodnie zaś z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten jest emanacją zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) zobowiązującej organ do stania na straży praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), a także zasady przekonywania (art. 11 kpa) zobowiązującej organ administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu nie można uznać, by powołane przepisy znalazły odzwierciedlenia w decyzji organu I instancji. Starosta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ograniczył się do stwierdzenia, że "na podstawie zebranych dowodów, m.in. pisemnych wyjaśnień sporządzonych przez rzeczoznawcę ds. ppoż., stwierdzono, że zlokalizowany obiekt kubaturowy w odległości 3m od granicy działki budowlanej nie stwarza zagrożenia ppoż. w świetle wymogów przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie...". Ponadto podał, że "przyjęte w projekcie budowlanym kryteria obiektu w zakresie ochrony ppoż. wykazywały, iż w konkretnej sprawie lokalizacja budynku rozpatrywana była w świetle § 12 cytowanego rozporządzenia...". Z przytoczonego stanowiska organu I instancji w żaden sposób nie wynika, czy przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zachowano wymogi przeciwpożarowe, zważywszy, iż zezwolono na usytuowanie budynku hali przeznaczonej na magazyn drewna w odległości 3m od granicy sąsiedniej działki. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego podziela pogląd zawarty w opinii rzeczoznawcy ds. ppoż. Nadto, poza przytoczeniem przepisu § 12 rozporządzenia, nie dokonał wykładni, z której wynikałoby, dlaczego jego zdaniem przepis ów winien był mieć zastosowanie przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Tym samym powołany § 12 ust. 1 nie znajduje zastosowania, jeżeli § 13, 60, 271 i 273 lub przepisy odrębne określają inne wymagania dotyczące usytuowania budynku. Zważywszy, iż budynek objęty pozwoleniem na budowę według projektu miał mieć charakter hali magazynowej na drewno uznać należało w oparciu o przepis § 209 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, że stanowi on kategorię PM. Przepis ten stanowi bowiem, że budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na: m.in. na produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM (pkt 2 przepisu). Skoro w zatwierdzonym projekcie budowlanym przyjęto, że gęstość obciążenia ogniowego (Q) przedmiotowej hali nie przekracza 500 MJ/m2 (k. 24 akt adm. I instancji), a budynek ten miał być jednokondygnacyjny uznać należało stosownie do przepisu § 212 ust. 4 rozporządzenia, że stanowi on klasę "E" odporności pożarowej. Oznacza to, że Wojewoda słusznie powziął wątpliwości, czy do przedmiotowej hali magazynowej nie powinien mieć zastosowania przepis § 271 ust. 1 i § 272 ust. 1 rozporządzenia. Przepis § 271 ust. 1 określa odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65 % klasę odporności ogniowej E, określoną w § 216 ust. 1 pkt 5 kolumnie tabeli. W tabeli tej określono wymagane odległości pomiędzy poszczególnymi rodzajami obiektów rozróżnionych ze względu na dopuszczalną maksymalną gęstość obciążenia pożarowego (Q). I tak odległość budynku PM, którego Q ≤ 1000 od budynku mieszkalnego (ZL), od budynku inwentarskiego (IN) oraz od innego budynku magazynowego (PM), którego Q ≤ 1000 wynosić może 8m. Z kolei odległość od budynku PM 1000 ‹ Q ≤ 4000 wynosić może 15m, a od budynku PM Q › 4000 – 20m. Z powyższego wynika, że minimalna odległość pomiędzy budynkiem PM, którego Q ≤ 1000 a jakimkolwiek innym budynkiem nie może być mniejsza niż 8m. Zważywszy zaś, że projekt budowlany przewidywał usytuowanie hali w odległości 3m od granicy działki należącej do M. D., Wojewoda słusznie nakazał organowi I instancji zbadanie, czy ograniczenie możliwości zabudowy na działce sąsiedniej należącej do strony postępowania M. D. jest zgodne z prawem. Wskazać w tym miejscu należy, że decydująca dla rozstrzygnięcia tejże kwestii (czego nie zauważył Starosta) jest przepis § 272 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej powinna wynosić co najmniej połowę odległości określonej w § 271 ust. 1-7, przyjmując, że na działce niezabudowanej będzie usytuowany budynek o przeznaczeniu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym dla budynków PM należy przyjmować, że będzie on miał gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej Q większą niż 1000 MJ/m2, lecz nie większą niż 4000 MJ/m2m a przypadku braku takiego planu – budynek ZL ze ścianą zewnętrzną, o której mowa w § 271 ust. 1. Zważywszy, że na obszarze objętym inwestycją nie obowiązuje plan miejscowy należało przyjąć, że odległości ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki powinna wynosić co najmniej połowę odległości określonej w § 271 ust. 1, przyjmując, że na działce niezabudowanej będzie usytuowany budynek ZL ze ścianą zewnętrzną, o której mowa w § 271 ust. 1. Mając na uwadze, że przepis § 271 ust. 1 (tabela) rozporządzenia zezwala na usytuowanie budynku magazynowego PM w odległości co najmniej 8m od innych budynków stwierdzić należało, że odległość tego budynku od działki niezabudowanej nie może wynosić mniej niż 4m. Trafnie zatem przyjęto w zaskarżonej decyzji, że "sąsiad inwestora został postawiony w przymusowej sytuacji lokalizowania przyszłego obiektu na swojej działce nr [..] w odległości co najmniej 5m od granicy z działką, na której znajduje się magazyn, jeśli przyjąć, że jego obciążenie ogniowe jest mniejsze od 500 MJ/m2". Nie można przy tym podzielić zarzutu skarżącego jakoby organ II instancji przesądził kwestię dopuszczalnej odległości hali od granicy sąsiedniej działki. Wojewoda słusznie powziął wątpliwości dotyczące przyjęcia w projekcie gęstości obciążenia ogniowego Q ‹ 500 MJ/m2. Wskazał, iż wynikają one z porównania tej wielkości z przepisem § 271 ust. 1 rozporządzenia, gdzie w tabeli dla budynków typu PM (produkcyjno-magazynowych) najmniejszą wartością odniesienia jest 1000 MJ/m2. Wątpliwość tę pogłębia dodatkowo fakt, że omawiany obiekt jest magazynem drewna, a przyjęty wskaźnik odpowiada zaledwie wielkości przyjmowanej np. dla funkcji biurowej lub mieszkalnej. Okoliczności te pozostawił zatem do rozstrzygnięcia organowi I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy, unikając tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). [pic] PMw PM Q>4000 G PM Q<4000 ZL Zważywszy na zawiłą konstrukcję powołanych przepisów oraz mając na względzie przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązujący Sąd do wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia zasadne jest posłużenie się poniższym rysunkiem obrazującym wymagane odległości bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynków od granicy działki (za W. Korzeniewski, Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowanie. Poradnik z komentarzem i 133. z rysunkami W. Korzeniewskiego, Warszawa 2006, s. 233): Rys. 120. Najmniejsze odległości budynku projektowanego w stosunku do granicy z działką niezabudowaną (§272 ust. 1) powinny być określane w założeniu, że na działce niezabudowanej (Dn) będzie zlokalizowany budynek w późniejszym czasie, zgodnie z planem miejscowym, przy czym w przypadku przeznaczenia pod budowę budynku PM należy przyjmować gęstość jego obciążenia ogniowego 1000 < Q < 4000 MJ/m2, a w przypadku braku planu - budynek ZL, który będzie miał co najmniej 65% powierzchni ściany zewnętrznej o szczelności ogniowej E. Późniejsze * sytuowanie budynku na działce Dn będzie wymagało zachowania odległości od wcześniej zrealizowanych budynków na działce Db, zgodnych z § 271. Gdyby wymiar 10,00* m zwiększyć do 12,50 m, wówczas na działce Dn można byłoby usytuować budynek PM 11000 < Q <4000 MJ/m2) w odległości 7,50 m od granicy. Oznaczenia: Db - działka budowlana, na której projektuje się budynek, Dn - działka niezabudowana, Gds - granica z działką sąsiednią niezabudowaną, IN - budynek inwentarski, PM - budynek produkcyjny lub magazynowy, PMw - budynek produkcyjny lub magazynowy z pomieszczeniem zagrożonym wybuchem, ZL - budynek zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi. Ponadto wskazać trzeba na istotne naruszenie, które również winno być podstawą uchylenia decyzji organu I instancji, a którego nie dostrzegł organ odwoławczy. Mianowicie w sentencji decyzji z [..] Starosta w oparciu o przepis art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 104 kpa stwierdził, że decyzja z [..] wydana została z naruszeniem prawa polegającym na tym, że M. D. jako strona nie brał udziału w toczącym się postępowaniu /.../. Jednocześnie w uzasadnieniu tejże decyzji organ uznał, iż bezpodstawnym jest twierdzenie M. D., że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji wydana została z naruszeniem art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, albowiem strona postępowania nie wykazała żadnego ograniczenia w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu swojej nieruchomości. W ocenie Sądu sentencja przywołanej decyzji oraz jej uzasadnienie są ze sobą sprzeczne, co stanowi istotne naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa. Skoro bowiem Starosta w sentencji decyzji przyjął, że M. D. bez swojej winy nie brał udziału jako strona w zakończonym postępowaniu o pozwoleniu na budowę, to tym samym przyjął, że doszło do naruszenia przepisów 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) określających krąg osób, które są stronami w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Nie mógł zatem wyjaśniając stronom przesłanek swego rozstrzygnięcia stwierdzić, że bezpodstawne jest twierdzenie o naruszeniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając na względzie powyższe skargę D. S. należało na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić. Stąd orzeczono jak w sentencji. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga ----------------------- Db