II SA/Po 825/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak(spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. R. z dnia [...] września 2009 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] listopada 2009 r. i [...] listopada 2011 r., ustalił szczegółowo wymienione w osnowie tej decyzji warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń [...] budynku mieszkalnego (bez poddasza) i przeznaczeniu ich na pomieszczenia usługowe (hotel z funkcją gastronomiczną i biurową) na terenie położonym w [...] przy ul. [...], działka nr [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2010 r., którą zostały ustalone warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. sygn akt II SA/Po 426/10 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium, wskutek czego Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2010 r. Przekazując organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kolegium zwróciło uwagę na ustalenie zakresu wniosku, a kwestię tę wyjaśnił inwestor w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., w konsekwencji organ I instancji ustalił, że wniosek nie dotyczy poddasza, lecz ustaleniami niniejszej decyzji objęta jest cześć budynku bez poddasza. Organ wyjaśnił również, że w przeprowadzonej analizie nie oceniał takich parametrów jak wysokość zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej budynek, bowiem wniosek dotyczył zmiany użytkowania części budynku i parametry te nie ulegają zmianie i nie podlegają ustaleniu w decyzji. Ponadto zaznaczył, że zgodnie ze wskazaniami Kolegium [będącymi pochodną wytycznych tutejszego Sądu zawartych w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 6 października 2010 r.] ustalił krąg stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, jak i zbadał spełnienie w sprawie przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa". W ocenie organu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykonana na podstawie wizji terenowej, sporządzonej dokumentacji fotograficznej oraz treści mapy zasadniczej w skali 1:500, pozwoliła na ustalenie stanu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w analizowanym obszarze wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury [z dnia 26 sierpnia 2003 r.] w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem wykonawczym"]. Zdaniem organu przeprowadzona analiza wykazała spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nieruchomość objęta inwestycją zlokalizowana jest w strefie o bardzo zróżnicowanej zabudowie, nie tylko co do gabarytów, ale i co do ich funkcji. Występuje bowiem zabudowa usługowa, usługowo-mieszkaniowa, jak i zabudowa mieszkaniowa wielo- i jednorodzinna. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa o funkcji usługowej zaspokaja potrzeby mieszkańców tego terenu np. niewielkie lokale handlowe), ale również służy mieszkańcom całego miasta, jak i regionu (np. obiekty sakralne przy ul. [...], hurtownia [...] przy ul. [...], czy też budynek biurowy [...] przy ul. [...]). Występowanie w obszarze analizowanym wielu obiektów usługowych – uwidocznionych na mapie stanowiącej załącznik do analizy, prowadzi do uznania, że spełniony jest warunek kontynuacji funkcji i nowa funkcja istniejącego budynku nie będzie godzić w zastany stan zagospodarowania nieruchomości położonych w tym obszarze. Funkcja ta wpisuje się w utrwalony już sposób wykorzystania budynków położonych na obrzeżach [...] [centrum] na cele mieszkalno-usługowe, w którym zabudowa o funkcji usługowej powszechnie występuje. Teren, na którym ma powstać planowana inwestycja, znajduje się w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej, realizowanej zarówno w formie usług "wbudowanych" w budynki mieszkalne, jak i samodzielnych budynków usługowych. Teren ten przylega z dwóch stron do dwóch ulic miejskich, co predysponuje tą część miasta do lokalizowania nieuciążliwych usług. Organ podniósł, że rozmiar zabudowy o tej funkcji występuje w obszarze analizowanym. Zaznaczono, że inwestycja ograniczona jest do zmiany sposobu użytkowania trzech kondygnacji istniejącego budynku dawniej willi, a porównywalne rozmiary mają występujące w sąsiedztwie obiekty sakralne, biurowe czy handlowe (hurtownia). Dalej organ wyjaśnił, że planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym w zakresie dostępu do drogi publicznej, wyposażenia w niezbędną infrastrukturę techniczną, jak i zgodności z przepisami odrębnymi. Ponadto wyjaśnił to, w jaki sposób określił stron postępowania i stwierdził, że osobom tym zapewnił udział w postępowaniu. Odnosząc się do zastrzeżeń stron postępowania dotyczących prognozowanego negatywnego – ich zdaniem – oddziaływania działalności na ich posesje, organ stwierdził, że ustalił szereg obostrzeń służących ochronie sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, a dotyczących możliwości funkcjonowania planowanej inwestycji, w szczególności w zakresie zachowania norm hałasu oraz ograniczenia uciążliwości zapachowych lub świetlnych. Podkreślił także, że działalność hotelarska o skali określonej we wniosku nie jest zaliczona do inwestycji uciążliwych (mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Działalność ta z racji swej funkcji (hotel – budynek z pomieszczeniami noclegowymi) powinna charakteryzować się zachowaniem norm hałasu przewidzianych dla budynków zamieszkania zbiorowego. Od powyższej decyzji odwołała się E. L. (działając za pośrednictwem pełnomocnika zawodowego), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W skardze nie podniesiono jakichkolwiek zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpatrzeniu odwołania na rozprawie w dniu [...] lipca 2012 r., decyzją nr [...] z tego samego dnia utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium przybliżyło zarzuty strony przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2010 r. dotyczące nieprawidłowości w ustaleniu liczby miejsc parkingowych, uciążliwości, które spowoduje inwestycja oraz nieprawidłowości w określeniu liczby kondygnacji, jak również zaniechania przez inwestora podania parametrów technicznych przedsięwzięcia. Kolegium podniosło, że dla terenu wskazanego przez inwestora brak jest obowiązującego planu miejscowego, zatem zastosowanie znajduje art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśniło, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości [...] m od granic, wokół działki inwestora, której szerokość wynosi [...] m, co jest zgodne z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Kolegium wyjaśniło, że budynek nie zostanie w całości przeznaczony na cele usługowe, lecz będzie spełniał funkcję usługowo-mieszkaniową (zwrócił uwagę na ustalenie decyzją organu I instancji nr [...] z dnia [...] 2009 r. warunków dla adaptacji poddasza na lokale mieszkalne). W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja nie narusza zastanej funkcji terenu, nie wprowadza też zmian w zakresie parametrów budynku. Uzyskała akceptację Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w Poznaniu [...], który uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy (układ urbanistyczny [miasta] [...] jest objęty ochroną konserwatorską). Dalej organ wyjaśnił, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zaskarżona decyzja określa wymagania wynikające z brzmienia art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Podniósł, ze na załączniku graficznym do decyzji na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 wykreślono linie rozgraniczające teren inwestycji; w decyzji zawarto wyraźną klauzulę nakazującą zaprojektowanie odciągów od kominów taki sposób, by nie powodowały uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, jak i wskazano skonkretyzowane wymogi dotyczące ochrony przed uciążliwościami związanymi z hałasem i ochroną przed nim. Ponadto Kolegium zaznaczyło, że w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do urządzenia miejsc parkingowych określono normatywy dla poszczególnych działalności, które to kwestie zostaną rozwiązane w projekcie budowlanym i poddane kontroli na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wniosła E. L., która za pośrednictwem pełnomocnika procesowego domagała się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust 2 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 28, art. 10 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa"). Jej zdaniem planowana inwestycja narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem w sąsiedztwie brak takiego obiektu budowlanego, który pozwoliłby na stwierdzenie przesłanki kontynuacji zastanej funkcji. W ocenie strony na sąsiednich działkach prowadzona jest tzw. nieuciążliwa działalność usługowa; to jest taka, z której korzystają bezpośrednio mieszkańcy będący głównymi konsumentami tych usług. Działalność hotelarska i gastronomiczna nie może jednak podlegać tak jednoznacznej ocenie, jak dopuszczalność lokalizowania na terenach mieszkalnych restauracji i barów, bowiem uwzględniać należy skalę planowanego zamierzenia budowlanego. Powołując się na "ogólną powierzchnię użytkową budynku" strona stwierdziła, że prowadzenie działalności gospodarczej będzie stanowiło niedopuszczalną dla mieszkańców uciążliwość, bowiem funkcja planowanej inwestycji nie jest funkcją uzupełniającą względem zabudowy mieszkaniowej. Planowane przedsięwzięcie narusza w sposób rażący zasadę dobrego sąsiedztwa, co też znajduje swoje merytoryczne wsparcie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], które w części graficznej określa przeznaczenie nieruchomości przy ul. [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co nie jest bez znaczenia przy wydawaniu warunków zabudowy. Skarżąca zakwestionowała także prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego i odstąpienie od powszechnej praktyki zaznaczenia go w formie okręgu, co budzi wątpliwości w zakresie właściwej oceny zabudowy w obszarze analizowanego, jak i określenie i zagwarantowanie uprawnień procesowych wszystkim stronom postępowania. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Inwestor – uczestnik postępowania R. R., odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu przedstawił poglądy orzecznictwa przemawiające za tym, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów wskazanych w skardze. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. pełnomocnik inwestora, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium utrzymującego w mocy decyzję Prezydent Miasta K. z dnia [...] maja 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń budynku mieszkalnego (bez poddasza) i przeznaczeniu ich na pomieszczenia usługowe (hotel z funkcją gastronomiczną i biurową) na terenie położonym w [...] przy ul. [...], działka nr [...]. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek. Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przesłanka w postaci tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który konkretyzuje się w tym przepisie jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w tym przepisie prawa oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno też kwestii funkcji interpretować w sposób zawężający, a mianowicie jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju jak już istniejące, czy też możliwości użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób jak na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić (por. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07, dostępnym w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. u.p.z.p. oparte zostają na sporządzonej na potrzeby postępowania analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego, które w ust. 1 § 3 stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza (zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2 powyższego przepisu) wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania wyżej opisanego terenu wymagał wydania decyzji o warunkach zabudowy (wymagają jej przedsięwzięcia pociągające za sobą zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bądź jego części, o ile polegają na prowadzeniu budowy albo innych robót budowlanych). Jak wynika z załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego, składającej się z części tekstowej i graficznej, obszar ten został w niniejszej sprawie wyznaczony zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami. Obszar analizowany nie musi obejmować terenu wyznaczonego w postaci okręgu. Ważne jest, aby co do zasady teren stanowiący obszar analizowany zachował z każdej strony odpowiednie proporcje, jak również w sposób czytelny wskazywał dlaczego odległości te nie są zbliżone z każdej strony działki, wokół której wyznaczono ten obszar. W niniejszej sprawie sposób wykreślenia obszaru analizowanego w kształcie prostokąta zbliżonego do kwadratu, skonfrontowany z informacjami zawartymi w części tekstowej analizy wskazuje, że zostały zachowane minimalne wymiary obszaru analizowanego określone w przepisach wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto tworzy spójny fragment pewnej urbanistycznej całości - zwarty obszar zabudowany. Z każdej strony działki odległość granic obszaru analizowanego przekracza trzykrotność (nie mniej niż 50 m) szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W odniesieniu do tak prawidłowo wyznaczonego obszaru organ przeprowadził analizę zabudowy i istniejącego zagospodarowania oraz ustalił krąg stron postępowania, uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie. Ustalenia w tym zakresie uwzględniają poglądy tutejszego Sądu wyrażone w wiążącym organy w tej sprawie wyroku z dnia 6 października 2010 r. sygn akt II SA/Po 426/10. Wobec tego zarzuty skargi odnoszące się do omawianych zagadnień są bezpodstawne. Organy w niniejszej sprawie dokonały odpowiednio wnikliwej analizy w zakresie kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję w odniesieniu do działek sąsiednich w prawidłowym, szerokim rozumieniu tego pojęcia. Ustalenia te spełniają zarazem wymogi z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, jak i znajdują odpowiedni wyraz z uzasadnieniach wydanych decyzji. Organ I instancji szczegółowo opisał wymogi poszczególnych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz wyczerpująco uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie i określenie poszczególnych wymogów dla planowanej zmiany użytkowania (części) budynku, uznając, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji faktycznie istniejącej na działkach sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem projektowana inwestycja jest kontynuacją funkcji zagospodarowania i zabudowy obiektów już istniejących na działkach sąsiednich w szerokim ujęciu tego terminu, czyli nieruchomościach lub ich częściach położonych w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Skoro przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia", to wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej, a wyrażonemu w postępowaniu administracyjnym i w skardze, o kontynuacji funkcji planowanego zamierzenia inwestycyjnego świadczy występująca w sąsiedztwie (obszarze analizowanym) funkcja usługowa zabudowy typu sklepy (lokale handlowe), hurtownia, a także obiekt biurowy (wykorzystywany na cele [...]), jak również w pewnym stopniu obiekty sakralne. Skoro w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, to zmiana sposobu użytkowania większej części stanowiącego niegdyś willę miejską budynku na potrzeby hotelu (z funkcją gastronomiczną i biurową) jest zgodne z istniejącym w sąsiedztwie stanem zabudowy i zagospodarowania terenu. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide wyżej przywołany wyrok) należy podnieść, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy [i użytkowania], a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 28, art. 10 i art. 9 kpa nie zostały przez skarżącą uzasadnione, a Sąd z urzędu nie doszukał się w dzianiu organów uchybienia w tym zakresie, które mogłoby rzutować na wynik sprawy, jak i ocenę zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w niniejszym postępowaniu. Skoro Sąd nie doszukał się w dzianiu organów naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", względnie wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego na podstawie innych przyczyn wskazanych z art. 145 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.