II SA/Po 825/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 07 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi I. C. i Z. C. na postanowienie Wojewody z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Starosta [...] postanowieniem z 5 grudnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Z. C. oraz I. C. reprezentowanych przez F. T., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w m. C. , gm. B., przejętej na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. 1945 r., Nr 3, poz. 13), zapisanej w dacie przejęcia przez Skarb Państwa w księdze wieczystej C. dobra rycerskie tom 1, prowadzonej przez Sąd Grodzki w G. na rzecz T. C., w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 2204, dalej: u.g.n.). Organ wyjaśnił, że I. C. i Z. C. reprezentowane przez męża pierwszej z wnioskodawczyń F. T. zwróciły się wnioskiem z 3 czerwca 2019 r. o zwrot ww. nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej. Zażądały zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2019 r., poz. 801), która to ustawa sama w sobie nie zawiera przepisów mogących stanowić podstawę prawną zwrotu nieruchomości, lecz - jak wskazuje nawet jej tytuł - wprowadza zmiany do u.g.n., właśnie w zakresie uregulowań dotyczących zwrotu nieruchomości - art. 136 i nast. Wyjaśniono, iż uprzednio, postanowieniem nr [...] z 20 grudnia 2017 r. Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. na wniosek Z. C. oraz I. C. z 7 listopada 2017r. Wówczas uzasadniono, że z treści wniosku oraz załączonych do niego dokumentów jednoznacznie wynika, iż utrata własności nieruchomości objętej żądaniem zwrotu nastąpiła na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. - art. 2 ust. 1 (bez wskazania konkretnej litery), niewymienionego wśród ustaw wskazanych w przepisie art. 216 u.g.n., wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa i nie było związane z potrzebami [...] Parku Narodowego. Brak więc podstaw prawnych do zwrotu przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Wojewoda na skutek zażalenia wnioskodawczyń postanowieniem nr [...] z 12 lutego 2018r. uchylił ww. postanowienie Starosty. Na postanowienie to skargę wniosły Z. C. oraz I. C. i do dnia dzisiejszego Starosta [...] nie posiada informacji o jej rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Dalej Starosta wskazał, że z uwagi na bezsporną tożsamość przedmiotu postępowania prowadzonego na wniosek z 7 listopada 2017r. z żądaniem objętym wnioskiem z 3 czerwca 2019r., uznał, że F. T. reprezentuje w nim wnioskodawczynie na podstawie upoważnienia przekazanego z wnioskiem wcześniejszym. Ze względu na nieprzedłożenie z żadnym z wniosków dokumentu upoważniającego F. T. do reprezentowania wymienionej we wniosku jako strony postępowania M. C., organ uznał, że brak jest podstaw do uznania, że F. T. reprezentuje też ją. Analiza treści wniosku z 3 czerwca 2019r. oraz załączonych do niego dokumentów pozwala na stwierdzenie, że żądanie dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, co z kolei zgodnie z dominującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz poglądami doktryny, stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" będącą podstawą odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. I. C. i Z. C. wnosząc zażalenie na powyższe postanowienie przedstawiły argumentację przemawiającą za zasadnością dokonania na ich rzecz zwrotu ww. przejętych nieruchomości. Wojewoda postanowieniem z nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przypomniał stan sprawy, a następnie stwierdził, iż podziela stanowisko Starosty o konieczności zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. Wyjaśnił, iż ugruntowany jest pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Organ nie może również w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania, a postanowienie o odmowie wszczęcia administracyjnego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego. W doktrynie przyjmuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, można zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. Zdaniem Wojewody skoro nie ulega wątpliwości, że wniosek stron z 3 czerwca 2019 r. jest tożsamy podmiotowo i przedmiotowo z uprzednim wnioskiem z 7 listopada 2017 r., bowiem również obejmuje żądanie zwrotu tych samych nieruchomości na rzeczy tych samych osób, należało na podstawie art 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. C. i I. C. powołały szeroką argumentację wraz z tłem rodzinnym i historycznym na uzasadnienie słuszności zwrotu im przejętych ich spadkodawcom mocą reformy rolnej (na podstawie dekretu PKWN z 1944 r.) nieruchomości, nie podnosząc argumentacji odnoszącej się do odmowy wszczęcia postępowania. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sąd nie znalazł usprawiedliwionych podstaw, aby uwzględnić skargę. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest rozstrzygnięcie obejmujące odmowę zwrotu nieruchomości z byłego majątku rodziny C. w m. C. , które to nieruchomości zostały przejęte – jak wskazują skarżące – na mocy przepisów dekretu PKWN z 1944 r. o reformie rolnej. Organy w niniejszej sprawie oceniały jedynie, czy dopuszczalny był ponowny wniosek skarżących w tej samej sprawie, która jest już w administracyjnym toku. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zadaniem organu administracji jest bowiem wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania, a postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a., ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 272/18, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy orzekające w niniejszej sprawie wskazały, że pierwszy wniosek o zwrot nieruchomości z majątku położonego w m. C. gm. B. pochodził z 7 listopada 2017 r. i stał się on przedmiotem rozstrzygnięć Starosty [...] (jako organu I instancji) oraz Wojewody (jako organu odwoławczego). Drugi, tożsamy podmiotowo i przedmiotowo wniosek, pochodzący również od skarżących, również o zwrot tych samych przejętych mocą dekretu PKWN z 1944 r. o reformie rolnej nieruchomości w m. C. , gm. B., złożono 3 czerwca 2019 r. W ocenie Sądu prawidłowo organy orzekające przyjęły, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., że z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte i odmówiły jego wszczęcia. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bezspornie, że jedną z uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 477/19, dostępny j.w.). Jak wskazuje się, choć postępowanie administracyjne stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. wszczyna się m.in. na żądanie strony, to nie każde żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania. Ocenę żądania jednostki przeprowadza organ administracji publicznej. Do tzw. "innych uzasadnionych przyczyn (o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu, których organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego) można zaliczć np. żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie (B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 294 i 295). Dodatkowo wyjaśnić należy, że ewentualne wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawie administracyjnej prowadzić może do wydania rozstrzygnięcia w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Taka zaś decyzja zawiera wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., powodującą konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Nadmienić należy, że przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji mają zastosowanie – na mocy art. 126 k.p.a. – również do postanowień, od których przysługuje zażalenie, a więc i postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na które zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a. przysługuje zażalenie. Reasumując Sąd uznał, że prawidłowe były rozstrzygnięcia formalnoprawne organów orzekających wydane w niniejszej sprawie. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 232 5 ze zm., dalej: P.p.s.a.) skargę oddalono.