II SA/Po 825/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. J. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną przez M. J. i M. K. decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 24 lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy. Burmistrz Miasta [...] (dalej: Burmistrz; organ I instancji), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. J. i M. K. (dalej również: inwestorzy; wnioskodawcy; skarżący) z dnia 24 marca 2020 r. (data wpływu: 31 marca 2020 r.), decyzją z dnia 24 lutego 2021 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) - dalej: u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych w etapach (1 budynek - I etap), przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. Przed wydaniem tejże decyzji organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji – działek nr [...] i [...] – obszar analizowany o promieniu [...] m w każdą stronę, w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) - dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.; rozporządzenie. Łączna szerokość frontu działek wynosi [...] m, a przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna rozpiętość obszaru analizowanego wynosiłaby 3 x [...] m w każdą stronę od granic terenu inwestycji. Burmistrz wyjaśnił, że uwzględnił pełny obrys działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Zarazem wskazał, że nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako drogi (wybiegają poza granice obszaru analizowanego), terenów rolnych, zieleni nieurządzonej oraz ogrodów działkowych, gdyż działki te nie wpływają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Oceniając spełnienie przesłanek koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, opisanych wart. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ I instancji stwierdził, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, mieszkalno-usługowa, a także usługowa, jak również zabudowa usług oświaty, sakralna oraz gospodarcza; obszar obejmuje również tereny: rolne, zieleni nieurządzonej, ogrodów działkowych oraz tereny dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Wyjaśnił, że wniosek dotyczy budowy [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych w etapach (1 budynek - I etap), a w każdym budynku planuje się wykonanie [...] lokali o pow. ok. [...] m kw.; powierzchnia zabudowy jednego budynku to ok. [...] m kw.; przewidywana łączna powierzchnia zabudowy wynosi [...] m kw., obejmując [...] lokali mieszkalnych; kubatura – ok. [...] m sześć.; liczba kondygnacji nadziemnych – [...] (z dopuszczeniem zagłębienia do połowy pierwszej kondygnacji); planowany wskaźnik zabudowy – do [...]% (wszystkich etapów); wysokość obiektu – [...] m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – od 6 m do [...] m; dach płaski lub dwuspadowy o nachyleniu połaci 45°; szerokość elewacji frontowej jednego budynku – od 21 m do [...] m; kalenica główna prostopadła do ul. [...]; miejsca postojowe w liczbie "1 na 1 mieszkanie - przewidziane na terenie własnym". Przedstawiając wyniki analizy urbanistycznej, organ stwierdził, że wśród obiektów mieszkalnych na analizowanym terenie istnieją [...] budynki mieszkalne wielorodzinne znajdujące się na trzech działkach, znacznie oddalonych od terenu objętego wnioskiem (terenu inwestycji): jeden na działce nr [...] w odległości ok[...] m; drugi na działce nr [...] w odległości ok. [...] m; trzeci na działce nr [...] w odległości ok. [...] m. Zdaniem organu I instancji, sprawia to, że nie ma powiązania tych terenów z obszarem objętym wnioskiem ani pod względem funkcjonalnym, ani też pod względem kompozycyjnym, kubaturowym i wysokościowym; są to kompleksy dostępne z dwóch różnych dróg publicznych. Organ wskazał na to, że występujące na analizowanym terenie budynki mieszkalne jednorodzinne oraz mieszkalno-usługowe stanowią drobną zabudowę jednokondygnacyjną wraz z poddaszem użytkowym lub nieużytkowym (dachy dwuspadowe o nachyleniu połaci ok. 30° do [...]° oraz wielospadowe o nachyleniu połaci ok. 20° do 35° oraz jeden przypadek domu dwukondygnacyjnego z dachem płaskim), o szerokościach elewacji frontowych od 4 m do 24,5 m (średnia szerokość wszystkich obiektów na analizowanym terenie wynosi [...] m); średni wskaźnik zabudowy na badanym obszarze wynosi [...]%, średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to [...] m, a średnia wysokość do głównej kalenicy oscyluje na poziomie ok. [...] m. Szczegółową charakterystykę oraz parametry istniejącej zabudowy na zbadanym obszarze wskazano na załączniku graficznym do analizy oraz w tabeli (załącznik nr [...] do decyzji). Zdaniem Burmistrza, z powyższej analizy jednoznacznie wynika, że planowana zabudowa nie jest możliwa do realizacji, gdyż nie zostały spełnione wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ końcowo stwierdził, że na terenie objętym analizą występują tylko [...] budynki, które funkcją i parametrami zbliżone byłyby do planowanej przez wnioskodawców zabudowy. Przy tym organ podniósł, że budynki te znajdują się w znacznej odległości (co najmniej [...] m) od terenu planowanej inwestycji i nie są w żaden sposób z nim powiązane – ani pod kątem funkcjonalnym, ani urbanistycznym: jeden (dz. nr [...]) usytuowany przy drodze publicznej o znaczeniu lokalnym – ul. [...], w sąsiedztwie kościoła, supermarketu, zespołu szkół i w znacznej odległości od budynków mieszkalnych jednorodzinnych; drugi (dz. nr [...]) usytuowany jest przy granicy z sąsiednią gminą, dostępny z drogi powiatowej (ul. [...]) przez drogę wewnętrzną (dz. nr [...]), znajduje się w sąsiedztwie zespołu szkół, w jeszcze większej odległości od zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej; z tej samej drogi dostępny jest trzeci z budynków (dz. nr [...]), usytuowany w sąsiedztwie budynku drugiego, jednak już na terenie administracyjnym sąsiedniej gminy. Zdaniem organu, nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, które pozwoliłyby powiązać planowaną przez inwestora zabudowę z tymi trzema obiektami; teren, na którym wnioskodawcy planują wybudować kompleks budynków wielorodzinnych jest osiedlem małych domów jednorodzinnych – przy ul. [...], od ronda do granic gminy, nie znajduje się żaden z budynków, który funkcją i gabarytami nawiązywałby do planowanej zabudowy. W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., stwierdzając, że planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wskazane w powołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż na obszarze analizowanym występują aż trzy działki dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane budynkami wielorodzinnymi, i które funkcjonują wśród dominującej zabudowy jednorodzinnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), motywując swoje rozstrzygnięcie, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) - dalej: k.p.a., w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 kwietnia 2021 r. przedstawiło stan faktyczny sprawy. W tym zakresie Kolegium scharakteryzowało całe przedsięwzięcie, jak i wskazało na podane przez inwestorów parametry dla każdego z [...] planowanych budynków wielorodzinnych w etapach (1 budynek - I etap): powierzchnia zabudowy – ok. [...] m kw. i [...] mieszkań o pow. ok. [...] m kw.; dach o kącie nachylenia płaci 45°; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 6 do 9 m; wysokość całkowita budynku – maksymalnie 12 m; szerokość elewacji frontowej – 12 do 23 m; wskaźnik intensywności zabudowy [terenu] – ok. [...]%; linia zabudowy – wg mapy ok. [...] m od granicy z drogą powiatową. Przywołując treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., Kolegium stwierdziło, że projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, a poprzedziła go analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analiza jego stanu faktycznego i prawnego, sporządzona w rozszerzonym zakresie, zgodnie z zaleceniami Kolegium. Ponadto wyjaśniło, że wyniki analizy - część tekstową i część graficzną załączono do decyzji; załączniki graficzne do analizy sporządzone są na kopiach map geodezyjnych w skali 1:500, których aktualność potwierdzona została przez Starostę [...] na dzień 6 kwietnia 2020 r. i nie budzi zastrzeżeń; mapa stanowiąca załącznik do decyzji, obejmująca teren inwestycji, tj. działki nr [...] i [...], stanowi kserokopię fragmentu mapy znajdującej się w aktach sprawy. Organ odwoławczy wskazał również na to, że obszar analizowany w badanej sprawie jest bardzo rozległy, gdyż front działki wynosi [...] m, zatem obszar analizowany, określony w promieniu trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, to [...] m w każdą stronę. Podniósł, że w analizie uwzględniono pełny obrys działek skrajnych leżących na obrzeżu tego obszaru, nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu działek oznaczonych ewidencyjnie jako drogi, tereny rolne, zieleń oraz ogrody działkowe, gdyż te działki nie wpływają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Dalej Kolegium stwierdziło, że analizą objęto łącznie [...] działki zabudowane (szczegółowo wymienione przez organ odwoławczy). Wskazując na wyniki analizy co do rodzaju zabudowy istniejącej na tym terenie, organ II instancji zauważył, że w zdecydowanej większości jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ([...] działki zabudowane są w taki sposób), której średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi [...] m, natomiast wysokość do kalenicy – średnio 7, 44 m, a szerokość elewacji frontowej [...] m; natomiast budynki mieszkalne wielorodzinne znajdują się na trzech działkach, które wprawdzie znajdują się na obszarze analizowanym, jednak na jego skraju. W ocenie organu, analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że wśród obiektów mieszkalnych na badanym terenie istnieją trzy budynki mieszkalne wielorodzinne na działkach nr [...], [...] i [...], które są znacznie oddalone od terenu objętego wnioskiem – odległości te to odpowiednio: ponad [...] m (dz. nr [...]), ponad [...] m (dz. nr [...]) i prawie [...] m (dz. nr [...]). Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, stanowiące o tym że nie ma powiązania terenów, na których posadowione są przedmiotowe budynki wielorodzinne, z terenem objętym wnioskiem – ani pod względem funkcjonalnym, ani też pod względem kompozycyjnym, kubaturowym i wysokościowym; są to kompleksy dostępne z dwóch różnych dróg publicznych, a budynki mieszkalne jednorodzinne oraz mieszkalno-usługowe na analizowanym terenie stanowią drobną zabudowę jednokondygnacyjną wraz z poddaszem użytkowym lub nieużytkowym (dachy dwuspadowe o nachyleniu połaci ok. 30° do [...]° oraz wielospadowe o nachyleniu połaci ok. 20° do [...]° oraz jeden przypadek domu dwukondygnacyjnego z dachem płaskim), o szerokości elewacji frontowych od 4 m do [...] m (średnia szerokość wszystkich obiektów na analizowanym terenie wynosi [...] m); średni wskaźnik zabudowy na badanym obszarze wynosi [...]%, a średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to [...] m, natomiast średnia wysokość do głównej kalenicy oscyluje na poziomie ok. [...] m. Kolegium zgodziło się z Burmistrzem, że na podstawie zebranego materiału w sprawie należy uznać, iż planowana zabudowa na terenie objętym wnioskiem nie jest możliwa do realizacji; z dokumentów graficznych i tabelarycznych wynika wprost, że w sąsiedztwie terenu planowanego do zabudowy kompleksem budynków wielorodzinnych nie występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, a parametry planowanej zabudowy znaczne przekraczają parametry zabudowy istniejącej, co oznacza, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Zdaniem organu odwoławczego, dla takiej oceny najbardziej istotną kwestią jest to, że budynki o funkcji wielorodzinnej o dużych gabarytach znajdują się na skraju obszaru analizowanego, w znacznej odległości od terenu inwestycji, a odległość blisko [...] m przesądza o tym, że zbieżność funkcji wielorodzinnej tych budynków i niektórych ich parametrów z budynkami planowanymi nie może być wzięta pod uwagę, ponieważ nie ma żadnego powiązania tych dwóch terenów. Kolegium podkreśliło, że budynki mieszkalne jednorodzinne i nieliczne budynki mieszkalno-usługowe stanowią drobną zabudowę jednokondygnacyjną, z poddaszami użytkowymi bądź nieużytkowymi, o średnim wskaźniku zabudowy na badanym obszarze wynoszącym [...]% i proste zestawienie średnich wskaźników i parametrów budynków istniejących oraz budynków planowanych jednoznacznie wskazuje, że ustalenie żądanych warunków zabudowy nie jest możliwe, albowiem nie byłyby zachowane wymogi tzw. dobrego sąsiedztwa, w szczególności w zakresie: wskaźnika zabudowy – średni istniejący - [...]%, planowany - [...]%; wysokość górnej krawędzi elewacji średnia istniejąca – [...] m, planowana - 6 do [...] m; wysokość do kalenicy – średnia istniejąca - [...] m, planowana - do [...] m; szerokość elewacji frontowej – średnia istniejąca - [...] m, planowana - do [...] m. Zdaniem organu odwoławczego na wynik sprawy nie może mieć wpływu spełnienie przez inwestycję przesłanek w pozostałym zakresie wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. W skardze na decyzję odwoławczą inwestorzy reprezentowani przez pełnomocnika procesowego zarzucili, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (Dz.U. z 2021 r., poz. 741) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez odmowę wydania warunków zabudowy, w sytuacji gdy planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wskazane w powołanym przepisie ustawy. Skarżący akcentowali fakt istnienia na obszarze analizowanym aż trzech działek, które są dostępne z drogi publicznej, zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, i które – wbrew stanowisku organu I instancji – funkcjonują wśród dominującej zabudowy jednorodzinnej, w związku z czym inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. W uzasadnieniu skargi wnioskodawcy podnieśli, że organy posługują się pojęciem znacznej odległości czy to planowanej inwestycji od budynków wielorodzinnych, czy to znacznej odległości pomiędzy tymi budynkami a sąsiednią zabudową jednorodzinną. W tym względzie stwierdzili, że w każdej sytuacji budynki znajdują się na tzw. obszarze analizowanym, wytyczonym zgodnie z zasadami określonymi w § 3 przywołanego rozporządzenia – i są one elementem koncepcji urbanistycznej. Podkreślili, że prawodawca nie różnicuje zabudowy w zależności od miejsca, w którym się konkretna zabudowa znajduje, a tymczasem czyni to Kolegium, a wcześniej Burmistrz, wskazując, że to odległość sprawia, że nie ma powiązania budynków wielorodzinnych znajdujących się na działkach [...], [...] i [...] z planowaną inwestycją. Zdaniem skarżących wniosek taki jest ewidentnie błędny, gdyż sformułowane przez organ I instancji oceny, odwołujące się do pojęcia "znaczna odległość" wskazuje w tym wypadku na znaczne nadużycie, niemające oparcia w faktach, obiektywnych ocenach, a przede wszystkim w przepisach prawa. Skarżący podnieśli, że odległość pomiędzy budynkiem znajdującym się na działce nr [...] a osiedlem domków jednorodzinnych wynosi około [...] m; niewiele dalej (około [...] m) znajdują się one od domu wielorodzinnego położonego na działce nr [...] i mniej więcej w takiej samej odległości od ostatniej działki nr [...]. Ich zdaniem, nie można powoływać się na okoliczność, że wskazane działki mają dostęp do dwóch różnych dróg publicznych niż działka, na której inwestycja ma być realizowana, gdyż pojęcia działka sąsiednia nie można ograniczać do działek zlokalizowanych przy jednej ulicy, a przy tym ul. [...] znajduje się w bardzo niedalekiej odległości od wymienionych działek, które mają do niej nieskrępowany i szybki dostęp. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, stwierdzili, że analiza ma być przeprowadzona w stosunku do całego obszaru, zaś jej przedmiot powinien obejmować również kwestie wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; stąd też wyselekcjonowanie w tym celu pewnego fragmentu obszaru analizowanego podważa sens omawianego unormowania i wypacza zakładane przez ustawodawcę rezultaty analizy, która staje się przez to niepełna i niemiarodajna dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków nowej zabudowy. Podkreślili, że niewątpliwie na obszarze analizowanym znajdują się obiekty, które są podobne do planowanych obiektów i umożliwiają one określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; ocena tych wymagań powinna natomiast prowadzić do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przy tak sformułowanych zarzutach inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [przez organ II instancji]. Kolegium, odpowiadając na skargę, podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, z późn. zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Strony zostały powiadomione o powyższym i Sąd zapewnił im możliwość wypowiedzenia się w sprawie. W następnej kolejności warto zauważyć, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a. – sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu była ocena prawidłowości działania organów w sprawie, w której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku z dnia 24 marca 2020 r., polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych w etapach (1 budynek - I etap), przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] i ul. [...] w Z.. Szczegóły planowanej zabudowy oraz uwarunkowania występujące w sąsiedztwie zostały przybliżone w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Materialnoprawną podstawę przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania, chodzi w tym wypadku o przepisy w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, jaka weszła w życie 3 stycznia 2022 r. (patrz art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2021 r., poz. 1986). Przepis art. 4 u.p.z.p. ustanawia ogólną zasadę, że przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), natomiast w przypadku braku planu miejscowego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), przy czym 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Co do zasady każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1-2a u.p.z.p.). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 i 1a u.p.z.p.). Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków określonych w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położone są na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym (o ile nie zachodzą wyjątki, o których mowa w art. 61 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p.) wyjściowym wymogiem jest sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp. wymóg zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przepis ten przewiduje, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawodawca nałożył zatem na organ wydający ten rodzaj decyzji lokalizacyjnej obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). W niniejszej sprawie chodzi o treść tego aktu wykonawczego w brzmieniu sprzed zmiany, skorelowanej ze wspomnianą już nowelizacja ustawy planistycznej, która miała miejsce w dniu 3 stycznia 2022 r. (patrz: § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. z 2021 r., poz. 2399). Stosownie do § 3 ust. 1 i 2 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. [co do zasady mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000], w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W każdej więc sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Omawiając tę kwestię, trzeba mieć na względzie – co już zostało wspomniane – że istotą wprowadzonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "zasady dobrego sąsiedztwa" czy tez "zasady kontynuacji funkcji" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Nie można rozumieć art. 61 ust. 1 pkt 1 w oderwaniu od tej naczelnej dyrektywy planowania i zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, to i pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 984/11, 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 3043/14 i 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1611/19 – dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile zatem samo pojęcie "działki sąsiedniej", którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć szeroko, to konsekwentnie jednak właśnie w tym urbanistycznym kontekście. Dlatego też, mimo że kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości zagospodarowania i zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o każde takie zagospodarowanie, które nie wchodzi z nią w kolizję, to już ocena, czy nie zachodzi kolizja pomiędzy planowanym zagospodarowaniem a zastanym porządkiem na danym terenie musi uwzględniać wszystkie wartości służące utrzymaniu ładu przestrzennego na tym terenie. Należy bowiem podkreślić, że tylko takie ukształtowanie przestrzeni spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2734/15, dostępny jw.). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej), Sąd zauważa, że rozstrzygniecie sporu pomiędzy organem a inwestorami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ wykazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – uszczegółowiona w przepisach rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Niewątpliwie ma to podstawowe znaczenie dla dopuszczalności ustalenia warunków dla nowej zabudowy, zwłaszcza w kontekście wzajemnych relacji przestrzennych z inną zabudową istniejącą w sąsiedztwie. Analiza urbanistyczna, a dalej decyzja wydawana w danej sprawie powinny zatem odnosić się do prawidłowości występujących na innych istniejących już – a zwłaszcza zwartych – terenach zabudowy na obszarze analizowanym. Wynikające z art. 61 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady kształtowania ładu planistycznego na terenie pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagają bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ogólnie ujmując -ukształtowanie, gabaryty wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 dostępnym jw.). Sąd stwierdził prawidłowość formalną i merytoryczną analizy urbanistycznej wykonanej w niniejszej sprawie. Uwzględnia ona wszystkie uwarunkowania występujące na obszarze analizowanym, który został wyznaczony zgodnie z wymogami ustawowymi i przepisów rozporządzenia wykonawczego – tak co do jego zasięgu (w odległości od kompleksu działek nr [...] i [...], odpowiadającej trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji), jak i wykorzystanych materiałów geodezyjnych (kopia mapy zasadniczej w skali 1:500). Trafnie uchwycone zostały podstawowe prawidłowości zagospodarowania i zabudowy występujące na tym terenie. Sąd podkreśla, że odpowiednią analizą, uwzględniającą funkcję i poszczególne parametry zabudowań (m.in. wskaźnik powierzchni wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu), objęto praktycznie wszystkie działki (ponad [...]) znajdujące się na obszarze analizowanym (patrz: tabela do analizy urbanistycznej [wyników] – k. [...] tom [...] akt adm. I inst.). Uwzględniono w tym zakresie, że wiodącą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o znacznie mniejszych wskaźnikach i parametrach w stosunku do nowej zabudowy, planowanej przez skarżących. Zdaniem Sądu, na podstawie tak sporządzonej analizy organy zasadnie uznały, że planowane przedsięwzięcie nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącą w sąsiedztwie, tj. na obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu, nie tylko istotny jest fakt, że zabudowa o funkcji wielorodzinnej o dużych gabarytach (znacznie przewyższających średnie wartości na terenie analizowanym) znajduje się na skraju obszaru analizowanego, w znacznej odległości od terenu inwestycji, jakkolwiek jest on elementem prawidłowości rozlokowania zabudowy na obszarze analizowanym. Ogólnie bowiem rzecz ujmując, odległość ponad [...] m od terenu inwestycji, z którym sąsiadują tereny o mniejszej intensywności zagospodarowania, zabudowane budynkami jednorodzinnymi o odmiennych gabarytach (niższe parametry i wskaźniki) ma istotne znaczenie w sprawie. Sama tylko zbieżność rodzajowa zabudowy na działkach nr [...], [...] i [...] (występowanie na nich budynków mieszkalnych wielorodzinnych) nie wystarczy, by uznać warunek kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu i przyjąć spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że nie należy utożsamiać kontynuacji funkcji z kontynuacją rodzaju zabudowy. W § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589) wśród rodzajów zabudowy – zabudowę mieszkaniową (lit. a), w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak i zabudowę usługową (lit. b). To jednak nie rodzaj zabudowy, lecz konkretne, zastane prawidłowości i uwarunkowania danej przestrzeni urbanistycznej (w ramach obszaru analizowanego) decydują, czy wymóg kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie ma żadnego uzasadnionego okolicznościami sprawy powodu, aby parametry tychże budynków wielorodzinnych powinny stanowić podstawę do określenia warunków nowe zabudowy. Tym bardziej, że poza ogólnym powiązaniem komunikacyjnym nie ma żadnego urbanistycznego połączenia terenu objętego tą intensywną zabudową i terenu inwestycji. Podnoszone przez skarżących argumenty o pobliskości tych terenów zabudowy wielorodzinnej z innymi terenami nie odnoszą się do działek objętych planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Obiekty te są wyjątkiem w śród zabudowy występującej na obszarze analizowanym i stanowią jego peryferia. Co jednak nie mniej ważne, budynki mieszkalne jednorodzinne i nieliczne budynki mieszkalno-usługowe stanowią drobną zabudowę jednokondygnacyjną, z poddaszami użytkowymi bądź nieużytkowymi, o średnim wskaźniku zabudowy na badanym obszarze wynoszącym [...]%. Kolegium całkowicie zasadnie stwierdziło, że proste zestawienie średnich wskaźników i parametrów budynków istniejących oraz budynków planowanych jednoznacznie wskazuje, że ustalenie żądanych warunków zabudowy nie jest możliwe, prowadząc do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Mając na uwadze treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., należy w szczególności zwrócić uwagę na następujące właściwości i wartości występujące na obszarze analizowanym w kontekście warunków planowanej zabudowy: średni wskaźnik zabudowy - [...]% i planowany - [...]%; średnia wysokość górnej krawędzi elewacji - [...] m i planowana - 6 do [...] m; średnia wysokość kalenicy - [...] m i planowana - do [...] m; średnia szerokość elewacji frontowej - [...] m i planowana - do [...] m. Warunki planowanej zabudowy wskazują na znaczne zwiększenie intensywności wykorzystania terenu – niemal dwa razy większe od średniej, a każdy z parametrów nowej zabudowy jest również znacząco przekroczony: wysokość górnej krawędzi elewacji to ponad [...]% do blisko [...]% średniej; wysokość budynku to blisko [...]% średniej; szerokość elewacji frontowej to ponad [...]% średniej. Tymczasem przepisy przywołanego rozporządzenia nakazują określać wymagania nowej zabudowy, co do zasady, na podstawie wartości średnich (§ 5 ust. 1 - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; § 6 ust. 1 - szerokość elewacji frontowej; § 8 - geometria dachu (w tym wysokość głównej kalenicy). W odniesieniu zaś do linii zabudowy (§ 4 ust. 1) i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1) wręcz jako przedłużenie tych linii odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a zatem w bezpośrednim sąsiedztwie. Odstąpienie od tych zasad jest na zasadzie wyjątku (o ile nie zachodzą warunki określone w § 4 ust. 2 i 3 oraz § 7 ust. 3), dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza ta w żadnej mierze nie pozwala na tego rodzaju działanie. Należy podkreślić, że przepisy § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4, § 8 nie mogą być interpretowane i stosowane w ten sposób, że dla ustalenia tych parametrów i wskaźników wystarczające jest występowanie na obszarze analizowanym choćby jednej działki czy też jednej zabudowy, która cechuje się takimi wskaźnikami i wartościami, jak planowana zabudowa. Odstępnie od wyżej opisanych zasad wymaga zbadania i uwzględnienia całości uwarunkowań występujących na danym terenie stanowiącym pewną urbanistyczną całość. Ustalanie wskaźników i parametrów nowej zabudowy, zgodnych z wnioskiem inwestorów, sprowadzałoby się w niniejszej sprawie praktycznie do wprowadzenia nieuzasadnionych wyjątków od prawidłowości przestrzenno-funkcjonalnych, jakimi cechuje się obszar analizowany. Sam tylko, akcentowany przez skarżących, fakt istnienia na obszarze analizowanym trzech działek, które są dostępne z drogi publicznej, zabudowanych budynkami wielorodzinnymi wśród dominującej zabudowy jednorodzinnej, nie wystarczy do przyjęcia, że inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Występująca odosobniona zabudowa wielorodzinna w dalszym sąsiedztwie (na peryferiach obszaru analizowanego) nie oznacza, że wolno skarżącym zrealizować inwestycję, która wprawdzie stanowi rodzaj zabudowy mieszkaniowej, ale jednakże w takim jej wydaniu, która w istocie nie kontynuuje funkcji pod kątem prawidłowości rozlokowania zabudowy na przedmiotowym terenie, ani też nie pozwala na ustalenie poszczególnych wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zasada kontynuacji funkcji i cech zabudowy nie służy wyłącznie ochronie interesu właścicieli działek sąsiednich, lecz przede wszystkim jest narzędziem realizacji postulatu kształtowania ładu przestrzennego. Zapewnienie ładu przestrzennego, co zostało skonkretyzowane normą art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może być postrzegane wyłącznie poprzez wykazanie istnienia na terenie objętym analizą urbanistyczną, przy zachowaniu warunku dostępności z tej samej drogi publicznej, jakichkolwiek obiektów, w ramach których zróżnicowanych funkcji i parametrów mieści się planowana zabudowa. Wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu mogą obejmować także kwestie kształtujące ład przestrzenny na danym terenie (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 548/14, dostępny jw.). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu zagwarantowania ładu przestrzennego i poszanowania zasady dobrego sąsiedztwa były w niniejszej sprawie faktyczne warunki występujące do tej pory na konkretnym obszarze, prawidłowo wyznaczonym wokół terenu inwestycji. W sposób odpowiedni zostały określone prawidłowości urbanistyczno-architektoniczne występujące na obszarze poddanym analizie urbanistycznej. Wpływ planowanej zabudowy na otoczenie w sensie urbanistycznym został w tym indywidualnym przypadku zbadany i oceniony. Nowa zabudowa nie spełnia warunku dostosowania (co nie oznacza identyczności) do dotychczasowej zabudowy co do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (forma, gabaryty i inne parametry dotychczasowych obiektów). Zatem planowana inwestycja pod względem funkcji nie będzie stanowiła kontynuacji zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W należyty sposób wykazane bowiem zostało to, że występujące w granicach obszaru analizowanego uwarunkowania urbanistyczne nie pozwalają na określenie wymogów w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej planowanych obiektów. Zlokalizowanie na tym obszarze budynków mieszkalnych wielorodzinnych o parametrach znacząco przekraczających te, którymi cechuje się zastana zabudowa jednorodzinna, przeważająca na tym obszarze, a zarazem otaczająca teren inwestycji, stanowi zakłócenie dotychczasowego (zastanego) ładu przestrzennego w sąsiedztwie. W istocie polega na zlokalizowaniu pewnego rodzaju enklawy, w postaci miniosiedla domów wielorodzinnych, na obszarze zagospodarowanym niemal wyłącznie małą zabudową jednorodzinną. Jedyne [...] działki zagospodarowane zabudową wielorodzinną znajdują się na obrzeżach obszaru analizowanego. Nawet jeśli zabudowa tych działek nawiązuje do zagospodarowania w ich własnym sąsiedztwie, to do takiego, który znajduje się poza obszarem rozpatrywanym. Tego rodzaju peryferyjność położenia na obszarze analizowanym wskazuje na brak powiązania z objętym wnioskiem – tak pod względem funkcjonalnym, jak i kompozycyjnym, kubaturowym oraz wysokościowym. Podsumowując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe, gdyż odpowiadają obowiązującemu prawu. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów planistycznych, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Poza tym postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej. Stan faktyczny sprawy ustalono niewadliwie, na podstawie zebranego materiału dowodowego. W ustalonych okolicznościach sprawy Kolegium było w pełni uprawnione do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Skoro wyjściowo nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji w ramach dobrosąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., to organ zobowiązany był do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżących. Dla realizacji zagospodarowania (zabudowy) terenu inwestycji w kształcie wynikającym z wniosku skarżących niezbędny jest dalszy rozwój zabudowy w dalszym i bliższym sąsiedztwie (również poza obszarem analizowanym), który pozwoliłby na ustalenie nowych prawidłowości rozlokowania tej zabudowy, względnie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.