II SA/Po 826/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Starosta [...], decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] ([...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o. o. obejmującego elektrownię wiatrową [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogą wewnętrzną, placem manewrowym), na dz. nr: [...], obręb [...], gm. [...]. K. B. (dalej: skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] maja 2019 r., wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołanie nie było opatrzone podpisem. Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że odwołanie pełnomocnika skarżącego nie zostało opatrzne własnoręcznym podpisem (pod złożonym odwołaniem widnieje jedynie pieczątka pełnomocnika skarżącego), zatem Wojewoda wezwał pełnomocnika odwołującego w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia odwołania o brakujący podpis. Dodatkowo załącznikiem do wezwania było wniesione odwołanie. W wezwaniu pouczono odwołującego, że nieusunięcie wymienionego braku wniosku we wskazanym terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania spowoduje ujemne skutki procesowe określone w art. 134 k.p.a. Wezwanie z dnia [...] maja 2019 r. zostało również przesłane do wiadomości skarżącemu. Powyższe wezwanie z dnia [...] maja 2019 r. zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącego w [...] czerwca 2019 r. a przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2019 r. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. (data wpływu do urzędu [...] czerwca 2019 r.) pełnomocnik skarżącego wystosował odpowiedź na wezwanie z której wynika, iż w załączeniu przesyła podpisane odwołanie. Jednak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przesłane przez pełnomocnika odwołującego odwołanie wraz z pismem z dnia [...] lipca 2019 r. nie jest podpisane, a nadal widoczna jest wyłącznie pieczątka pełnomocnika skarżącego. W wezwaniu z dnia [...] maja 2019 r. wskazano, że w przypadku nieusunięcia braków w wyznaczonym terminie zostanie wydane postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania. W związku z powyższym, pomimo wezwania pełnomocnika skarżącego o podpisanie się pod odwołaniem, przedłożone przez pełnomocnika skarżącego odwołanie z dnia [...] maja 2019 r. nie jest podpisane, dlatego też zasadnym jest skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 134 k.p.a. i wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania z powodu braku formalnego wniesionego podania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie organu odwoławczego, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do niespełnienia wymagań odwołania ustalonych w przepisach prawa, tj. podpisania odwołania, w sytuacji gdy w przedmiotowym stanie faktycznym pełnomocnik skarżącego skutecznie doręczył uzupełniony brak formalny odwołania w postaci podpisanego odwołania, 2) art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie odwołanie jest niedopuszczalne oraz, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda, pismem z dnia [...] września 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, wskazując że skarżący nie uzupełnił braków formalnych odwołania. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 63 k.p.a. wskazuje, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 1). Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3). Zgodnie natomiast z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest zasadne. Przede wszystkim, nie ulega wątpliwości, że odwołanie sporządzone przez pełnomocnika skarżącego, które wpłynęło do organu I instancji dnia [...] maja 2019 r., opatrzone było wyłącznie pieczątką pełnomocnika i nie zawierało podpisu. Słusznie więc organ odwoławczy, pismem z dnia [...] maja 2019 r., wezwał pełnomocnika skarżącego do jego podpisania, zaznaczając przy tym, że brak należy uzupełnić w terminie 7 dni, pod rygorem ujemnych skutków procesowych z art. 134 k.p.a. Bez wątpienia zatem pełnomocnik skarżącego został powiadomiony o dostrzeżonym braku odwołania, a także pouczony o konsekwencjach jego nieuzupełnienia. Nadesłany przez pełnomocnika skarżonego, w odpowiedzi na wezwanie, egzemplarz odwołania, także nie został opatrzony podpisem. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie mógł merytorycznie badać przedstawionej mu sprawy i w związku z tym zasadnie wydał rozstrzygnięcie formalne, stwierdzając niedopuszczalność odwołania. W ocenie Sądu argumenty skarżącego przedstawione w skardze nie są trafne. Skarżący podnosi bowiem, że brak formalny został uzupełniony - do pisma, które wpłynęło do urzędu [...] czerwca 2019 r. załączone było podpisane odwołanie, które zostało wysłane wraz z niepodpisanym odwołaniem (otrzymanym zwrotnie od Wojewody). W przesyłce pocztowej nadanej do Wojewody w dniu [...] czerwca 2019 r. znajdowały się dwa egzemplarze odwołania - jedno podpisane, a drugie niepodpisane. Na potwierdzenie skarżący załączył do skargi fotokopie akt znajdujących się w Kancelarii, które są wierną kopią całej korespondencji prowadzonej w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie mogło dojść do niezapewnienia właściwej obsługi korespondencji przez jednostkę organizacyjną wspomagającą Wojewodę w jego pracy. Odnosząc się do powyższego, słusznie jednak organ odwoławczy zauważył w odpowiedzi na skargę, że z treści wystosowanej przez pełnomocnika odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] lipca 2019 r. (data wpływu [...] czerwca 2019 r.) wynika, że pełnomocnik do ww. pisma załączył odwołanie w jednym egzemplarzu. Na powyższe wskazuje treść pisma z dnia [...] lipca 2019 r., cyt. "działając w imieniu Odwołującego, pełnomocnictwo w aktach sprawy, w odpowiedzi na wezwanie niniejszym przesyłam podpisane odwołane", jak również dalsza treść pisma określająca, że załącznik stanowi "podpisane odwołanie". Pełnomocnik skarżącego w przedłożonym piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. nie określił, że załącznik stanowią dwa odwołania, w tym jedno podpisane. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego, skarżący pismem z dnia [...] lipca 2019 r. przesłał wyłącznie jeden egzemplarz odwołania, które nie zostało przez pełnomocnika podpisane, na co wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy. Wobec powyższego, nie sposób uznać, by w sprawie doszło do naruszenia art. 134 k.p.a. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia odwołania, nadesłano tylko jeden egzemplarz tego pisma, ponownie bez podpisu. Twierdzenia skarżącego, jakoby w odpowiedzi na wezwanie nadesłał dwa egzemplarze odwołania są niewiarygodne. W ocenie Sądu, wpływu na wynik sprawy nie ma także podnoszone przez skarżącego naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skarżący podkreśla bowiem, że termin, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 k.p.a., a który był podstawą do wezwania do uzupełnienia braku formalnego odwołania, należy traktować tak jak termin o charakterze instrukcyjnym nie zaś jak termin o charakterze materialnoprawnym. Jest to termin instrukcyjny wskazany wprost przez ustawodawcę. Jego niedotrzymanie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy. Wnioskodawca po upływie tego terminu może ponownie złożyć ten sam już uzupełniony wniosek i organ administracji ma obowiązek rozpoznania tego wniosku. W ocenie Sądu, twierdzenia te nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Inaczej bowiem należy oceniać sytuację, gdy pismo strony ma spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego, a inaczej, gdy postępowanie administracyjne zostało już wszczęte i organ I instancji wydał decyzję, od której strona wnosi odwołanie. Wprawdzie odwołanie wszczyna postępowanie odwoławcze, lecz nie można uznać - w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie - że postępowanie administracyjne nie toczy się. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte i jednym z etapów postępowania administracyjnego - jeżeli strona chce korzystać z prawa do wniesienia odwołania - jest postępowanie odwoławcze. Odwołanie nie było pierwszym pismem złożonym w niniejszej sprawie, a zatem nie było pismem, które miało dopiero zainicjować wszczęcie postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt: II OSK 3088/15, LEX nr 2287228). W ocenie Sądu, przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje wprost zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W momencie wniesienia odwołania, rozpoczyna się natomiast postępowanie odwoławcze, będące kolejnym, odrębnym etapem postępowania administracyjnego. W postępowaniu odwoławczym, przepisy dotyczące postępowania przed organem I instancji mają jedynie zastosowanie odpowiednie i to w zakresie nieuregulowanym odmiennie (art. 140 k.p.a.). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ odwoławczy, otrzymując niepodpisane odwołanie winien podjąć działania celem umożliwienia skarżącemu realizację jego praw. Mając więc na względzie zasady informowania i pogłębiania zaufania (art. 8 i 9 k.p.a.), organ odwoławczy zasadnie zwrócił się do skarżącego z wezwaniem umożliwiając mu usunięcie braków formalnych odwołania, wezwaniu temu nadając jednak odpowiedni do etapu postępowania rygor – poprzez pouczenie, że nieuzupełnienie braku formalnego spowoduje stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. W ocenie Sądu, takie postępowanie organu odwoławczego w sposób należyty zabezpieczyło interesy skarżącego. Wobec powyższego, Sąd nie mogąc wydawać orzeczenia nie niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), nie może też kwestionować zasadności i podstaw wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Jednocześnie, z uwagi na rodzaj pisma w postaci odwołania, nie sposób skierowanemu do skarżącego wezwaniu nadać charakteru instrukcyjnego. Odwołanie, mimo że jest niesformalizowanym środkiem prawnym, musi być złożone w konkretnym terminie (art. 129 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy, wzywając skarżącego do uzupełnienia braków odwołania, nie może pozostawić skarżącemu możliwości swobodnego decydowania o tym kiedy je uzupełni. W tym stanie rzeczy, wniesiona skarga podlega oddaleniu, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.