II SA/Po 83/19

Dnia 15 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 roku sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], odmówił G. M. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego, celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku: na zakup leków w wys. [...] zł, na opłacenie prywatnej rehabilitacji w kwocie [...]zł, na wymianę szyb w oknie, uregulowanie bieżącego rachunku oraz zadłużenia za energię w łącznej wys. [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ww. potrzeby G. M. zgłosiła we wniosku z dnia 22 stycznia 2018 r. oraz w czasie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 stycznia 2018 r. Dalej wskazano, iż wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą przewlekle chorującą, niepełnosprawną i pobiera emeryturę ZUS w wysokości [...] zł. Ponadto korzysta z comiesięcznej pomocy finansowej ośrodka pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie [...]- złotych. Uzyskiwany dochód przekracza kryterium dochodowe określone dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 634,- zł – art. 8 ust. 1pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.) - dalej w skrócie: "u.p.s.". Dlatego też Prezydent Miasta P. uznał, iż G. M. nie kwalifikuje się do pomocy w formie zasiłków celowych o których mowa w art. 39 ust. 1 i 2 w. ustawy. W związku z powyższym organ rozważył możliwość przyznania wnioskowanej pomocy w oparciu o przepis art. 41 u.p.s., który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Organ zauważył, iż w grudniu 2017 r. wnioskodawczyni otrzymała spłatę zaległych świadczeń z ZUS w kwocie [...]zł, ponadto otrzymała zasiłek stały w wysokości [...] zł. Po udokumentowanym opłaceniu energii elektrycznej w łącznej kwocie [...]zł wnioskodawczyni pozostały środki, które mogła przeznaczyć na inne niezbędne potrzeby bytowe. Zaznaczono także, iż "szczególnie uzasadniony przypadek", o który mowa w art. 41 u.p.s., to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych badań interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, a nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zdaniem Prezydenta Miasta P. wnioskodawczyni z własnego dochodu może zakupić leki, wskazano przy tym, iż z dostarczonych recept i specyfikacji wynika, że nie wszystkie leki są lekami ratującymi życie, a lekami wspomagającymi proces leczenia. Ponadto sytuacja materialno-bytowa G. M. uległa poprawie, stąd brak też zasadności, aby ze środków pomocy społecznej przyznawać pomoc na ten cel. Odnosząc się do wniosku o pomoc na opłaceniu zabiegów rehabilitacyjnych wyjaśniono, że leczenie z zakresu rehabilitacji znajduje się w wykazie świadczeń gwarantowanych z zakresu nieodpłatnej i refundowanej rehabilitacji leczniczej (Dz.U.2013 poz. 1522). Zatem w przypadku posiadania ważnego skierowania lekarskiego istnieje możliwość skorzystania z zabiegów rehabilitacyjnych w ramach NFZ. Organ zauważył, że z Ogólnopolskiego Informatora o Czasie Oczekiwania na Świadczenia Medyczne wynika, iż istnieje wiele poradni rehabilitacyjnych na terenie P., w których można skorzystać z zabiegów rehabilitacyjnych w ramach NFZ i czas oczekiwania na wykonanie usługi nie jest długi. Na stronie internetowej www.swiatprzychodni.pl można ustalić dostępne terminy rehabilitacji w różnych ośrodkach na terenie P. w ramach NFZ. Nie ma zatem przeszkód, aby wnioskodawczyni posiadając ważne skierowanie na rehabilitację skorzystała z zabiegów w ramach NFZ. W związku z powyższym organ pomocy społecznej nie jest zobligowany do opłacania swoim klientom prywatnych zabiegów rehabilitacji medycznej. Prezydent Miasta P. wskazał również, że z wyceny przeprowadzonej przez pracownika socjalnego koszt wymiany szyby to ok. 140 zł za m2 (w cenę wliczony jest również dojazd i montaż). Zdaniem organu wnioskodawczyni jest w stanie uregulować koszt wymiany szyby z własnych środków. W ocenie organu, strona może także sama ponosić opłaty za energię elektryczną. Zwrócono uwagę, iż w okresie, gdy strona nie posiadała dochodu z tytułu emerytury ,była wspomagana przez organ pomocy społecznej w tym zakresie. Ponadto może wystąpić do dystrybutora energii o rozłożenie bieżącego rachunku na raty. Zaznaczono nadto, że organ pomocy społecznej kieruje się nie tylko potrzebami wnioskodawcy, lecz również własnymi ograniczonymi możliwościami finansowymi i nie ma za zadnie wyręczanie ich z każdych napotykanych trudności życiowych. Udzielanie świadczeń z pomocy społecznej, w szczególności zasiłków celowych oparte jest na zasadzie pomocniczości i uznaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę sytuację materialno-bytową G. M., jak i to, że ma możliwość dokonać zakupu niezbędnych leków, pokryć koszty wymiany szyby oraz realizować opłatę energii elektrycznej w ramach posiadanych zasobów organ nie znalazł podstaw do udzielenia pomocy na wnioskowane cele. Dodano, że posiadając świadczenie ZUS wnioskodawczyni ma prawo do korzystania z bezpłatnych świadczeń zdrowotnych i może skorzystać z zabiegów rehabilitacyjnych w ramach NFZ. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. M., wyrażając niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ I instancji oraz błędne ustalenia faktyczne w zakresie należności za energię elektryczną i leki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisał sytuację rodziną oraz materialno-bytową G. M., podzielając przy tym ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Wskazano, iż dochód uzyskiwany przez skarżącą – po utracie zasiłku stałego i uzyskaniu emerytury z ZUS – przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. Tym samym brak było podstaw do rozważenia przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Rozważając z kolei sytuację G. M. pod kątem przyznania pomocy na podstawie art. 41 u.p.s. Kolegium zauważyło, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu jest ustalenie, iż strona, która przekracza kryterium dochodowe, znalazła się w wyjątkowej sytuacji życiowej. Będzie to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Rozpoznając przedmiotową sprawę, organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do uznania sytuacji życiowej G. M. jako szczególnej, ani wyjątkowych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie wnioskowanej pomocy. Kolegium wskazało, że G. M. zgłosiła potrzebę przyznania środków pieniężnych w wysokości [...] zł na rehabilitację. W aktach znajduje się skierowanie wystawione 11 stycznia 2018 r. na zabiegi fizjoterapeutyczne - rodzaj zabiegów - wirówka na stopy (10 zabiegów). Tymczasem leczenie z zakresu rehabilitacji znajduje się w wykazie świadczeń gwarantowanych z zakresu nieodpłatnej i refundowanej rehabilitacji leczniczej. Organ odwoławczy zauważył, że z zabiegów można skorzystać w wielu poradniach rehabilitacyjnych na terenie miasta P. w ramach NFZ. Istnieje możliwość ustalenia dogodnego, niezbyt odległego terminu wykonania zabiegów. Skarżąca nie wykazała, że występuje konieczność korzystania z odpłatnych zabiegów rehabilitacyjnych. Nie ma zatem przeszkód, aby posiadając ważne skierowanie na rehabilitację odwołująca skorzystała z zabiegów w ramach NFZ. Odnosząc się do prośby o pomoc na zakup leków Kolegium zauważyło, że w dniu 30 stycznia 2018 r., w trakcie wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni przedstawiła wykaz leków na kwotę [...]zł. Dodatkowo zgłosiła potrzebę zakupu leków: Enterol, Biolevox, Lyprinol i inne tabletki wzmacniające. Z przedłożonej specyfikacji wynika, że nie wszystkie leki są lekami ratującymi życie, a są lekami wspomagającymi proces leczenia. Organ odwoławczy podzielił argumentację Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, że aktualnie G. M. jest w stanie zakupić najpotrzebniejsze leki z posiadanego dochodu. G. M. zgłosiła też o pomoc finansową na wymianę szyb w oknie balkonowym. Organ I instancji ustalił, że koszt wymiany szyb to około 140 zł/m2, wliczając w to koszt dojazdu i montaż. Skarżąca posiada regularny dochód, z którego powinna wygospodarować potrzebną kwotę na wymianę szyb. Kolegium wskazało, następnie, że G. M. wystąpiła również o uregulowanie rachunku za energię elektryczną. Przedłożyła faktury na łączną kwotę [...]zł ([...] zł + zadłużenie [...] zł). Wyjaśniono, że zaległość powstała z uwagi na nieterminowe regulowanie opłat, a nadto istnieje możliwość wystąpienia z wnioskiem do E. o rozłożenie bieżącego rachunku za energię na raty w kwotach pozwalających na samodzielne uregulowanie opłaty. SKO zauważyło, że G. M. późniejszymi wnioskami z dnia 05 marca 2018 r. i 12 marca 2018 r. wystąpiła o udzielenie pomocy finansowej na uregulowanie rachunku za energię elektryczną, przedkładając ponownie między innymi rachunek za energię elektryczną na kwotę [...]zł. W toku postępowania organ I instancji ustalił wówczas, że skarżąca uregulowała należność za energię elektryczną, czyli zaspokoiła potrzebę we własnym zakresie. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2018 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] odmówił przyznania pomocy finansowej na uregulowanie rachunku za energię elektryczną. Na zakończenie organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować swoje zadania. Są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a nawet odmowy udzielenia pomocy społecznej, gdyż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Muszą dokonywać gradacji wagi zgłaszanych przez takie osoby potrzeb. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich zgłoszonych, nawet uzasadnionych potrzeb. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie G. M. zarzuciła organowi błędne ustalenia oraz niezgodność decyzji z prawem i stanem faktycznym Zarzuciła nierzetelne i długotrwałe prowadzenie jej spraw przez organy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wnioskami wyrażonymi w piśmie z 22 stycznia 2018 r. oraz w czasie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 stycznia 2018 r., skarżąca G. M. zwróciła się do Prezydenta (Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, [...]) o przyznanie jej zasiłków celowych na szereg potrzeb: na zakup leków w wys. [...] zł, na opłacenie prywatnej rehabilitacji w kwocie [...]zł, na wymianę szyb w oknie oraz uregulowanie bieżącego rachunku oraz zadłużenia za energię w łącznej wys. [...] zł. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego i zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku na wyżej wymienione potrzeby. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Po pierwsze, stwierdzić należy, że G. M. jest osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności na stałe, co wynika z wyroku Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] 2013 r., [...]. Skarżąca posiada niewielki, ale stały dochód w postaci świadczenia emerytalno-rentowego, które to świadczenie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekraczało kryterium dochodowe ubiegania się o zasiłek celowy. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż świadczenie to zostało po raz pierwszy wypłacone w grudniu 2107 r. wraz z należnością za miesiące październik – listopada 2017 r. Dochód brutto wynosił [...] zł, co netto daje kwotę [...]zł na miesiąc. Organy obu instancji słusznie zauważyły, iż kwota ta przekracza kryterium dochodowe o którym mowa w art. 8 ust. 1pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Tym samym skarżąca nie kwalifikowała się do uzyskania pomocy w oparciu o przepis art. 39 powołanej ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego przyznanie świadczenia celowego na ogólnych zasadach jest w świetle przepisów prawa niemożliwe i kwestia ta nie podlega uznaniu organów. Wynika to wprost z powołanego art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pomimo ustalenia dotyczącego kryterium dochodowego konieczne było rozważenie ewentualnej, potencjalnej możliwości przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń z uwzględnieniem okoliczności, w jakich się znalazła. Na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe" może być przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. Organy obu instancji obszernie pod tym kątem przeanalizowały sytuację skarżącej dochodząc do przekonania, że nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności pozwalające udzielić G. M. pomocy. Jak wskazano, art. 41 pkt 1 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, iż przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07 oraz z 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, z dnia 16 maja 2018 r. o sygn. akt I OSK 179/18, czy z dnia 16 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 3072/18 – opublikowany na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. W ocenie Sądu decyzja odmawiająca przyznania G. M. pomocy finansowej nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wskazywana przez skarżącą, a znana organom, jej sytuacja życiowa (z jednej strony trudna ze względu na stan zdrowia i niepełnosprawność, a z drugiej strony polepszona przez posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej), nie jest sytuacją, która – jako taka – może zostać zakwalifikowano jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Jakkolwiek charakter części zgłaszanych potrzeb (zakup leków, naprawa wybitej szyby czy opłacenie energii elektrycznej) związany jest z zaspokojeniem podstawowych potrzeb bytowych skarżącej, niemniej sytuacja skarżącej jest w swoisty sposób stabilna i "niezaskakująca". G. M. od dłuższego czasu korzysta z pomocy opieki społecznej, choć nie w tak dużym stopniu jak tego oczekuje, jak i nie zaistniały w jej sytuacji nowe nadzwyczajne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy w oparciu o art. 41 u.p.s. Organy trafnie zauważyły, iż sytuacja dochodowa skarżącej uległa pewnej poprawie w związku z uzyskaniem przez skarżącą stałego źródła dochodu - świadczenia emerytalnego. Jeszcze raz należy zaznaczyć, iż art. 41 ustawy o pomocy społecznej w sposób jednoznaczny wskazuje na wyjątkowy charakter specjalnego zasiłku celowego. O możliwości jego przyznania nie decyduje bowiem dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Szczególne przypadki, o których mowa w tym przepisie, muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. O istnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie może świadczyć to, iż w przekonaniu skarżącej jest ona od lat źle i dyskryminująco traktowana przez organy. Sąd podkreśla w tym miejscu, że jego rolą wyznaczoną przez ustawę jest kontrola legalności konkretnych aktów administracyjnych (najczęściej decyzji), które są w danym przypadku przedmiotem skargi. Sąd nie jest natomiast uprawniony do prowadzenia ogólnej kontroli czy nadzoru nad administracją. Nie może więc weryfikować tego, czy organy pomocy społecznej dopuszczały się względem skarżącej "pomówień" czy "krętactw". Oceniając natomiast obecną sprawę w świetle okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie Sąd brał pod uwagę, że skarżąca jest osobą posiadającą niewielki stały dochód, jak i to, że otrzymuje, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, świadczenia celowe na niektóre pilne potrzeby (zasiłki celowy na zakup żywności – decyzje Prezydenta Miasta P. z [...] 2018 r. o nr [...], [...] i [...]). Sąd nie przeczy, że sytuacja finansowa G. M. jest trudna, jednak wobec uzyskiwanych dochodów nie można dopatrzeć się, aby znajdowała się ona w okolicznościach szczególnie dotkliwych, które uzasadniałyby przyznanie jej świadczeń wymienionych w zaskarżonej decyzji. Ubocznie Sąd wskazuje, że przedstawiona wyżej stanowcza ocena dotycząca szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 41 ustawy o pomocy społecznej odnosi się tylko do niniejszej sprawy i nie oznacza, że wykluczone jest udzielenie skarżącej pomocy na inne potrzeby. Każda sprawa oceniana jest przez organ indywidualnie. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę uznając, że organy trafnie przyjęły, iż nie zachodziły przesłanki przyznania G. M. pomocy celowej w postaci zasiłku celowego albo specjalnego zasiłku celowego (względnie zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu).