II SA/Po 831/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. J. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska Gminy P. (zwana dalej "Radą") podjęła na sesji w dniu [...] stycznia 2018 r. uchwałę nr LIV/499/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska – część III (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2018 r. poz. 1110, zwaną dalej "uchwałą nr LIV/499/2018"). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda W. (zwany dalej "Wojewodą") stwierdził nieważność § 9 pkt 4 uchwały nr [...] ze względu na istotne naruszenie prawa. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. pełnomocnik D. J. (zwanego dalej "Skarżącym") – r. pr. C. S. wystosował list intencyjny do Burmistrza Miasta i Gminy P. (zwanego dalej "Burmistrzem") w przedmiocie podjęcia negocjacji w zakresie wyrównania szkody albo przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał pełnomocnik, jego mandant jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ew. nr [...], obręb [...] [...] w Mieście P., na których chciał ulokować żwirownię. Zdaniem pełnomocnika, uchwała nr [...] nie odpowiada uchwale nr [...] z dnia [...] października 2000 r. w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P., zmienionego następnie uchwałami z dnia: [...] lutego 2004 r. nr [...], [...] sierpnia 2006 r. nr [...] oraz [...] lutego 2011 r. nr [...] (zwanego dalej "Studium"), które zostało także zmienione zarządzeniem zastępczym Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do Studium (zwanego dalej "zarządzeniem zastępczym"). Rozbieżności, jakie powstały nie odpowiadają prawu, a przez to Skarżący poniósł szkodę. W odpowiedzi na list intencyjny, Burmistrz wskazał, że uchwała nr [...] została podjęta zgodnie ze Studium. Wojewoda działając w oparciu o przepisy prawnogórnicze wprowadził zarządzeniem zastępczym obszary udokumentowanego złoża kopaliny uzupełniając przy tym Studium. Uchwała nr [...] została podjęta zgodnie z prawem. Pełnomocnik Skarżącego wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając w części uchwałę nr [...], w zakresie niezgodności jej ze Studium oraz zarządzeniem zastępczym. Zaskarżono także Studium. Skarżący podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p.") poprzez sporządzenie planu miejscowego niezgodnego z zapisami Studium; 2) art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zmianami, zwanej dalej "p.g.g.") poprzez niewprowadzenie ujednoliconego Studium. Na tej podstawie, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] w części, w jakiej nie opisuje na obszarze nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] obręb [...] w Mieście P. obszaru udokumentowanego złoża kruszyw naturalnych zgodnie z zarządzeniem zastępczym, stwierdzenie nieważności Studium w tym samym zakresie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w uchwale nr [...], ani w Studium nie uwzględniono przepisów wynikających z zarządzenia zastępczego. Zdaniem Skarżącego, Studium nie zawiera zmian wprowadzonych zarządzeniem zastępczym, przez co uchwała nr [...] nie odpowiada Studium. To zaś stanowi rażące naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego niezgodnego z zapisami Studium. Analogicznie, Rada naruszyła art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g. poprzez niewprowadzenie do porządku prawnego zapisów wynikających z zarządzenia zastępczego do Studium. Termin wynikający z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zmianami) nie zaczął biec, ponieważ lokalny prawodawca nie wprowadził prawa. W związku z podjętą uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2021 r. w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Burmistrz wniósł o oddalenie skargi w całości. Mając na względzie fakt, że uchwała nr [...] jest zgodna ze Studium, na terenach będących własnością Skarżącego obowiązuje plan miejscowy, który przeznacza przedmiotowe działki pod tereny rolnicze i zieleni otwartej. Wojewoda wprowadził do Studium przepisy dotyczące udokumentowanych złóż kopalin, jednakże nie zmienił przy tym ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów położonych w obrębie granic złoża kopaliny. Zarządzenie zastępcze w żaden sposób nie determinowało projektowanego planu miejscowego i tym zakresie nie zmieniło treści Studium. Skarżący nabył nieruchomość w 2008 r., a więc przed ostatnią zmianą Studium. Na etapie jego zmiany Skarżący nie wykazał żadnej aktywności, w zakresie umożliwienia mu eksploatacji złóż. Tylko wtedy, gdy dojdzie do zmiany Studium i planu miejscowego będzie można prowadzić działalność w zakresie wydobycia złóż. Na ten moment, dla terenów R/ZO obowiązuje zakaz zabudowy. Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2022 r. stawiła się adw. A. K.-S. – pełnomocnik substytucyjna pełnomocnika Skarżącego. Burmistrz nie zgłosił swojego udziału w trybie rozprawy online. Pełnomocnik występująca w imieniu Skarżącego podtrzymała wszystkie twierdzenia podniesione w skardze. Po zamknięciu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia z uwagi na znaczny stopień skomplikowania sprawy i wyznaczał datę ogłoszenia wyroku na dzień [...] kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2022 r. Ze względu na złożoność sprawy, ogłoszenie wyroku nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2022 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje między innymi zgodność z prawem aktów prawa miejscowego ustanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1321 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że Skarżący jako właściciel działek objętych planem, w którego wyniku uchwalenia doszło do objęcia ich zakazem zabudowy z wyjątkami nieakceptowanymi przez niego, a przez co doszło do ograniczenia jego prawa własności, był uprawniony do zaskarżenia tego planu z uwagi na naruszenie jego indywidualnego, konkretnego, realnego i bezpośredniego interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/16, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). W myśl powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające posiadanie interesu prawnego, by móc wnieść skargę do sądu administracyjnego. Musi nastąpić jego naruszenie w wyniku podjęcia uchwały, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Tym samym skarga wniesiona przez pełnomocnika Skarżącego, po stwierdzeniu, że nie zawiera braków formalnych, czy też fiskalnych, została przyjęta przez tut. Sąd do merytorycznego rozpoznania. Już w tym momencie należy wskazać, że nie można utożsamiać naruszenia interesu prawnego Skarżącego z bezprawnością ze strony Rady. Kończąc część wstępną uzasadnienia prawnego, należy jedynie wspomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (tu: jednostki samorządu terytorialnego), Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem uchwały nr [...], w wyniku której doszło do przeznaczenia między innymi działek należących do Skarżącego na cele rolnicze i zieleni otwartej, oznaczonymi na rysunku stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] symbolem R/ZO. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji. Zanim Sąd w składzie orzekającym przejdzie do omawiania zarzutów skargi oraz rozpoznania całokształtu sprawy, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który – jak już wskazano powyżej – wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wniosek ten jest wywodzony przede wszystkim z tego, że uchwała nr [...], która w swojej istocie ustanawia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyduje o przyszłym przeznaczeniu terenów objętych tym planem. Lokalny prawodawca władczo decyduje zatem czy i co będzie mogło zostać zrealizowane w przyszłości na terenie objętym tym planem. Podobne stanowiska zajmuje doktryna. "Istota m.p.z.p. zawiera się w tym, że, zgodnie z u.p.z.p., decyduje on o tym, jak w przyszłości dany teren będzie zagospodarowany i według jakich zasad." (M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] T. Mądry, E. Topolnicka (red.), Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, Poznań 2017, s. 139). Plan ten zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego inwestora, który będzie chciał w jakikolwiek sposób zagospodarować w przyszłości jakikolwiek teren objęty tym planem. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje sytuację prawną na przyszłość nieograniczonej grupy adresatów oznaczoną według cechy relewantnej, jaką jest bycie inwestorem podejmującym zamierzenie inwestycyjno-budowlane, w nieograniczonym czasowo zbiorze stanów faktycznych pojawiających się w przyszłości. Potwierdzeniem dotychczasowego wywodu jest brzmienie art. 14 ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego". Wartym przypomnienia jedynie jest fakt, że akt prawa miejscowego stanowi element źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Drugą kwestią, jaka również musi zostać wyartykułowana jest to, że choć Skarżący zakwestionował uchwałę nr [...] w części, co zostało jasno podkreślone w skardze, to Sąd, mając na względzie powołany już art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zobowiązany do dokonania kontroli całokształtu sprawy. Obowiązek ten jest dodatkowo wzmocniony brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który musi zostać uwzględniony przez Sąd z urzędu. Powołany przepis stanowi: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Zacytowany przepis wymaga zatem, aby dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego dokonano weryfikacji zasad i trybu jego sporządzania, a także właściwości rady gminy. Z przekazanej dokumentacji planistycznej sporządzanej w toku procedury planistycznej wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę wynika, że uchwała nr [...] została podjęta zgodnie z przepisami prawa – u.p.z.p. obowiązującej w dniu, w którym odbyła się sesja Rady, na której uchwalono zaskarżoną uchwałę. Każda czynność wymagana prawem w toku procedury planistycznej została dokonana w należyty sposób, co potwierdza cała dokumentacja planistyczna. Projekt przyszłego planu został zaopiniowany i skonsultowany ze wszystkimi organami. Wątpliwości, jakie pojawiały się w toku, szczególnie Ministra Środowiska zostały ostatecznie uwzględnione. Wszystkie uwagi zainteresowanych zostały rozpoznane, o czym stanowi załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniach, o przekazaniu projektu do konsultacji zostały prawidłowo dokonane. Wszechstronna analiza dokumentacji planistycznej podjęta przez Sąd w składzie orzekającym prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zasady i tryb sporządzania planu miejscowego zostały zachowane. Zaskarżoną uchwałę podjęła właściwa miejscowo rada gminy, a jej projekt został sporządzony przez właściwego miejscowo wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Tym samym nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przechodząc do oceny merytorycznej uchwały nr [...] podjętej w świetle zarzutów podniesionych w skardze, należy także zwrócić uwagę na jeszcze jedno zagadnienie formalne. Skarga została wniesiona na uchwałę nr [...], co jest niewątpliwe. Skarżący oznaczył ją w tytule "Skarga na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P.". Ponadto we wprowadzeniu powołano jej oznaczenia oraz numer. Skarżący jasno wyartykułował swoją wolę, iż zaskarża uchwałę nr [...] Zanim sformułowano zarzuty, Skarżący podniósł także, że zaskarża Studium. Powołując art. 147 § 1 p.p.s.a., Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] (pkt 1 wniosku), stwierdzenie nieważności Studium (pkt 2 wniosku) oraz o zasądzenie kosztów (pkt 3 wniosku). Uzasadnienie skargi najsilniej akcentuje niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, co jest wywodzone z zarzucanych braków określonych w Studium. Całokształt sprawy, a przede wszystkim treść skargi prowadzą niewątpliwie do wniosku, że istotą skargi jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nr [...] Skoro Skarżący uczynił przedmiotem swojej skargi uchwałę nr [...], to wszelkie żądania i zarzuty mogą być formułowane wyłącznie względem niej. Dysponowanie sprawą sądowoadministracyjną, która jest inicjowana zawsze z inicjatywy strony skarżącej (tzw. zasada skargowości), wyznacza granice sprawy, które dla sądu rozpoznającego skargę są nieprzekraczalne. Nie można tym samym żądać, aby sąd administracyjny wykroczył poza granice sprawy, celem uzyskania korzystniejszego orzeczenia. "Brzmienie art. 134 § 1 in princ. p.p.s.a. (»sąd w granicach danej sprawy«) i obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasada skargowości i zakaz reformationis in peius przemawiają za przyjęciem, że to od woli skarżącego zależy wyznaczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej i zakresu rozpoznania skargi. W konsekwencji – z wyjątkiem kontroli decyzji dotkniętej nieważnością (art. 134 § 2 p.p.s.a.) sąd nie może orzekać poza zakresem zaskarżenia zawężonym przez skarżącego do uzasadnienia." (wyrok NSA z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 48/17, dostępny w CBOSA). Innymi słowy, skoro Skarżący zakwestionował w swojej skardze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – akt prawa miejscowego, to jednocześnie nie mógł uczynić przedmiotem zaskarżenia Studium. Studium w przeciwieństwie do planu miejscowego nie jest aktem prawa miejscowego (zob. art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Stanowi odrębny od planu miejscowego akt prawodawstwa lokalnego o charakterze tak formalnym jak i materialnym. Nie zmienia tego związek funkcjonalny pomiędzy studium i planem miejscowym. Z tego względu nie można dokonać oceny zgodności z prawem Studium, gdyż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr [...] W jednej skardze nie można zakwestionować jednocześnie dwóch różnych aktów prawnych. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd w składzie orzekającym stwierdził ich niezasadność. Podniesiono zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego niezgodnego z zapisami Studium. Zarzut ten został oparty o twierdzenie, że zachodzi rozbieżność pomiędzy planem miejscowym a Studium, ponieważ lokalny prawodawca nie wprowadził do Studium zmian wynikających z zarządzenia zastępczego Wojewody. Wspomnianym zarządzeniem zastępczym, Wojewoda wprowadził do Studium zmiany polegające na ujawnieniu udokumentowanych złóż kopalin w postaci kruszywa naturalnego. Skarżący uważa, że Rada miała obowiązek niejako implementować zarządzenie zastępcze Wojewody do treści Studium i według zmodyfikowanego o te zmiany Studium należało uchwalić plan miejscowy, który stał się przedmiotem sporu. Sąd w składzie orzekającym nie miał wątpliwości co do niezasadności tego zarzutu. Po pierwsze wynika to z faktu, iż w myśl art. 96 ust. 2 p.g.g. Rada nie miała obowiązku podejmowania jakichkolwiek działań w związku z wydanym zarządzeniem zastępczym Wojewody. Zgodnie z powołanym przepisem p.g.g.: "Zmiana studium sporządzona w trybie, o którym mowa w ust. 1, wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". To oznacza, że podjęcie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę wywołało takie skutki, jakby Rada sama je ustanowiła uchwalając Studium albo jego zmianę. Wojewoda jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego posiada uprawnienia do podejmowania czynności władczych, które mają na celu niejako "poprawienie" prawodawstwa lokalnego nadzorowanej jednostki samorządu terytorialnego, co czyni oczywiście na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). To oznacza, że jeżeli są ku temu przesłanki, wojewoda podejmuje akt prawny "za jednostkę samorządu terytorialnego", która powinna podjąć tenże akt z własnej inicjatywy. Skutek działania wojewody jest taki sam, jakby rada gminy uchwaliła przedmiotowe zmiany. Twierdzenia wskazane w dwóch poprzednich akapitach dają jasno do zrozumienia, że Rada nie miała żadnego obowiązku działania, ponieważ niegdyś uchwalone przez nią Studium zostało trwale "znowelizowane" przez Wojewodę, który "poprawił je" bez udziału Rady z uwagi na obowiązek wynikający z art. 96 ust. 1 p.g.g. "W obu przypadkach regulacji zarządzenia zastępczego wojewody w ustawy – Prawo geologiczne i górnicze zastrzeżono, że zmiana studium w trybie nadzoru wywołuje »takie jak« studium uchwalone przez radę gminy. Wobec tego należy przyjąć, że skutki prawne zarządzenia zastępczego wojewody wiążą organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych w zakresie ujawnionych udokumentowanych złóż kopalin oraz kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla." (K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, Warszawa 2018, s. 277). W tym miejscu należy odnieść się do drugiego zarzutu, który także okazał się niezasadny. Skarżący zarzucił Radzie niewprowadzenie ujednoliconego Studium. Nie doszło do naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g., ponieważ Wojewoda swoim zarządzeniem zastępczym samodzielnie i władczo zmienił Studium w ten sposób, że wprowadził do jego treści dane o ujawnionych złożach kruszywa naturalnego. Ten fakt miał miejsce w dniu [...] grudnia 2016 r., kiedy wydano zarządzenie zastępcze, a w myśl ostatniego przepisu – zarządzenie weszło w życie z dniem jego podjęcia. Tego właśnie dnia nastąpiła zmiana Studium. W aktach niniejszej sprawy znajduje się dokument, który stanowi tekst jednolity Studium, jednakże sam stanowi załącznik do zarządzenia zastępczego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na przepisy Zasad techniki prawodawczej (zwanych dalej "Z.T.P.") stanowiące załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Przepisy Z.T.P. nie stanowią nakazu sporządzania tekstu jednolitego przez jakikolwiek organ władzy publicznej chyba, że ten nakaz wynika z ustawy. W niniejszej sprawie nie było takiego nakazu, stąd nie stanowi naruszenia przepisów prawa fakt zaniechania przez Radę ogłoszenia tekstu jednolitego Studium uchwalonego przez nią. Wojewoda sam dokonał zmian w Studium i w dokumencie o nazwie "tekst jednolity Studium" (dostępnym na stronie: https://bip.pobiedziska.pl/v,21293,studium-zagospodarowania-przestrzennego.html) przedstawił je. Należy także zwrócić uwagę, że Skarżący kwestionuje nieuwzględnienie w uchwale nr [...] ujawnionego w zarządzeniu zastępczym złoża kopalin kruszywa naturalnego oznaczonego przez Wojewodę numerem [...] W związku ze zmianą Studium, jaka nastąpiła w wyniku wydania zarządzenia zastępczego, załącznik graficzny do tego Studium zawiera numery arabskie oznaczające lokalizację każdego z ujawnionych złóż. Złoże nr [...] I" zostało oznaczone na mapie numerem [...] Jest to co najmniej niezrozumiały zarzut, ponieważ przedmiotowe złoże nie leży w ogóle na terenie objętym uchwałą nr [...] Zaskarżony plan miejscowy znajduje się na terenie innych złóż kruszywa naturalnego i te zostały ujawnione również w planie, jak i w zmienionym Studium – 8 – nr [...]" oraz 7 – nr [...]", co zresztą widać na załącznikach graficznych tak planu miejscowego jak i Studium. Nie było żadnej podstawy prawnej do tego, aby ujawniać w planie miejscowym złoża oznaczonego jako nr [...] gdyż ten teren leży poza nim. Byłoby wręcz niezrozumiałe, gdyby Rada w jakikolwiek sposób powiązała plan ze Studium co do tego złoża kopalin. Nie nastąpiło więc naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego niezgodnego ze Studium. Wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne, jednakże mając na względzie kilkukrotnie powołany art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do zwrócenia uwagi, czy naruszenie interesu prawnego Skarżącego nastąpiło zgodnie z prawem. W tym zakresie, Sąd w składzie orzekającym doszedł do następujących wniosków. Zgodnie z § 8 pkt 1-10 uchwały nr [...] teren, na którym znajdują się działki Skarżącego stanowią tereny rolnicze i zieleni otwartej oznaczone symbolem R/ZO. Dla tych terenów obowiązuje zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej, możliwość lokowania dróg dojazdowych do pól. Z woli lokalnego prawodawcy, te tereny mają być nadal wykorzystywane w ten sposób, że należy zachować zadrzewienia i zakrzewienia oraz przeznaczenie rolnicze. Oznacza to, że żaden inwestor nie będzie mógł zabudować tych terenów z wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej. Każdy inwestor będzie musiał kontynuować działalność rolniczą. Wynikający z woli lokalnego prawodawcy zakaz zabudowy na terenie obejmującym działki Skarżącego jest podyktowany kilkoma względami. Przede wszystkim jest to zgodność ze Studium. Jeśli chodzi o stan wynikający ze Studium, teren ten stanowi strefę rolno-przyrodniczą, tereny użytkowane rolniczo, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej (II). Dla tej strefy wyróżnia się dwie kategorie podobszarów – obszary górnicze (II Pe) oraz ciągi ekologiczne (II). Pierwszy podobszar jest przeznaczony pod zabudowę siedliskową, tereny rolnicze, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, leśnych, ogrody działkowe, cmentarze, tereny zieleni urządzonej i wód oraz obszary górnicze. Przeznaczeniem drugiego podobszaru, na którym znajdują się działki Skarżącego, jest użytkowanie wyłącznie rolnicze jak w stanie istniejącym, bez możliwości zabudowy, zachowanie funkcji ekologicznych z możliwością zalesień i zadrzewień. Pomimo tego uregulowania przeznaczenia terenów, pod działkami Skarżącego znajdują się złoża kopalin kruszywa naturalnego 8 – nr [...]". Rada, czyniąc zadość przepisom Studium wprowadziła zakaz zabudowy i nakazała kontynuowanie zagospodarowania wyłącznie rolniczego, przez co doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego z uwagi na jego prawo własności. Wprowadzony zakaz zabudowy i nakaz kontynuacji funkcji rolniczej jest spowodowany następującymi względami. Celami polityki przestrzennej gminy w myśl Studium jest turystyka i rekreacja. Każdy z tych celów objawia się w poprawie warunków życia mieszkańców poprzez wzrost jakości życia, szczególnie w zakresie mieszkalnictwa, poprawa estetyki obszarów zurbanizowanych. Wspieranie rozwoju gospodarczego objawia się we wspieraniu rozwoju działalności gospodarczej lokalnych przedsiębiorstw jak i rolnictwa, jako źródeł zamożności mieszkańców i dochodów gminy, wspieranie inwestycji proekologicznych oraz kreowanie wizerunku gminy turystyczno-rekreacyjnej (s. 37-38 Studium). Wskazana w poprzednim akapicie strefa rolno-przyrodnicza jest konsekwencją przyjętych kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, co stanowi główną determinantę dla zagospodarowania terenów w przyszłości. Główne kierunki zmian obejmują wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz systematyczne powiększanie zasięgu terenów zieleni poprzez zalesiania, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, przywodne oraz przydrożne, wiążące się we wspólny system przestrzenny. Lokalny prawodawca przyjął dla całego terytorium gminy następujące strefy: zurbanizowaną (I), rolno-przyrodniczą (II) oraz przyrodniczą (III). Tak jak wskazano powyżej, działki Skarżącego znajdują się w strefie rolno-przyrodniczej (II). Dla tej strefy lokalny prawodawca przyjmuje przede wszystkim produkcję rolniczą, przeznaczenie terenów nastawione na ochronę środowiska, ale także dla obszarów górniczych. Jak również wskazano powyżej, strefa rolno-przyrodnicza (II) jest podzielona na dwa podobszary, z których dominującym są ciągi ekologiczne. Rada przyjęła w Studium, że: "Ciągi ekologiczne są terenami bez możliwości lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, użytkowanie wyłącznie rolniczo, jednak z możliwością zadrzewień, przede wszystkim wzdłuż cieków wodnych i oczek śródpolnych." (s. 41 Studium). Lokalny prawodawca dał zatem do zrozumienia, że ciągi ekologiczne muszą pozostawać niezmienione co do przeznaczenia. Mimo, iż strefa rolno-przyrodnicza dopuszcza także przeznaczenie górnicze, to dla tych obszarów wydzielono odrębny podobszar i oznaczono go innym symbolem – II Pe. Działki Skarżącego leżą natomiast na terenie ciągów ekologicznych. Fakt występowania złóż kruszywa naturalnego na terenie ciągów ekologicznych nie może zmieniać ich przeznaczenia, co dodatkowo zostało potwierdzone w opracowaniu środowiskowym obejmującym uwarunkowania fizjograficzne, podczas procedury planistycznej (k. 466-521 akt planistycznych). Należy mieć na względzie, że każda działalność wydobywcza (nieistotne jakiego złoża) wiąże się ze zmianą stosunków wodnych i degradacją terenu. W myśl przedstawionych poniżej uwag, Sąd miał na względzie zarysowany interes publiczny, który w niniejszej sprawie musi mieć pierwszeństwo przed prawem własności oraz interesem prawnym Skarżącego. Przedstawiając aktualny stan i funkcjonowanie środowiska stwierdzono bez wątpliwości, że Gmina P. mierzy się z problemem znacznego niedoboru wód powierzchniowych oraz podziemnych co jest spowodowane ukształtowaniem terenu, ale przede wszystkim niedoborami opadów oraz małą zdolnością retencyjną terenu. "Gmina P. wraz z analizowanym terenem położona jest w zasięgu jednolitej części wód podziemnych (JCWPd) nr [...]. Wody w utworach czwartorzędowych W. środkowej występują w obrębie kilku poziomów wodonośnych, tworzących układ piętrowy. Są to poziomy: gruntowy, międzyglinowy górny, międzyglinowy środkowy (wielkopolskiej doliny kopalnej) i międzyglinowy dolny (podglinowy). Wody poziomu gruntowego występują w osadach piasków i żwirów dolin rzecznych, sandrów, rynien lodowcowych i spłaszczonych fragmentach utworów morenowych. Swobodne zwierciadło wód tego poziomu występuje na głębokości 2-4 m. Jego zasilanie ma miejsce w półroczu zimowym, kiedy zanika ewapotranspiracja, głównie poprzez infiltrujące opady. Jedynie w dolinach rzek [...] również z drenażu poziomów wód wgłębnych i z wód powierzchniowych. Wielkość tego zasilania wynosi od 9% do 33% opadów średnich tj. 1,1 do 4,56 l/s/km2. Na obszarze gminy jednostkami hydrogeologicznymi tego poziomu są: sandr rzeki Głównej i dolina rzeki C. oraz poziom wysoczyznowy." (s. 9 opracowania – k. 477 akt planistycznych). Opracowanie fizjograficzne ukazuje, jakim problemem jest niedobór choćby wód powierzchniowych. Ich wysoki poziom odnotowuje się jedynie w dolinach rzek. W odniesieniu do wód podziemnych stwierdzono także, że dobre warunki wodne kształtują się podczas roztopów wiosennych, a także w sytuacji długotrwałych opadów. Jednakże susze, które w ostatnich latach są szczególnie dotkliwe choćby dla W., również przyczyniają się do niskiego poziomu tych wód. Jak wskazano w prognozie oddziaływania planu miejscowego na środowisko – "Wody podziemne charakteryzują się jednym okresem podnoszenia stanów i jednym niżówki. Główne zasilanie ma miejsce w okresie roztopów wiosennych, a wielkość wznoszenia się wód podziemnych zależy od ilości nagromadzenia w zimie śniegu, od przebiegu roztopów oraz pojemności warstwy wodonośnej. Podczas opadów występujących w okresie wegetacyjnym obserwuje się szybkie napełnianie przypowierzchniowych warstw wodonośnych na obszarach zbudowanych z glin zwałowych." (s. 9 opracowania – k. 477 akt planistycznych). W podsumowaniu prognozy oddziaływania planu miejscowego na środowisko wskazano aktualne problemy związane z ochroną środowiska. Wskazano przede wszystkim presję przestrzeni (oddziaływania na krajobraz, wzrost powierzchni nieprzepuszczalnych i słabo przepuszczalnych), wzrost emisji substancji (emisje systemów grzewczych, z ciągów komunikacyjnych wzrost produkcji odpadów), wzrost emisji hałasu (związanego z bytowaniem ogólnym ludzi oraz pojazdami mechanicznymi i innymi urządzeniami/maszynami), wzrost zużycia wody, materii i energii oraz wzrost wystąpienia awarii urządzeń technicznych. Te zagrożenia nie będą ulegały ekspansji, jeżeli sposób zagospodarowania terenu objętego planem pozostanie niezmieniony – tereny rolnicze i zieleni. Problemy hydrologiczne, jakie stanowią konsekwencję zmian klimatycznych powodują zmianę postrzegania wielu różnorodnych polityk począwszy od skali lokalnej, na globalnej skończywszy. Jednym z podstawowych założeń przepisów u.p.z.p. jest uwzględnianie wartości oraz kierunków, które przekładają się na dobrostan społeczeństwa, realizując tym samym dobro wspólne, o czym mowa w art. 1 Konstytucji RP (por. J. Zimmermann, Aksjomaty administracji publicznej, Warszawa 2022, s. 230 i następne). Tymi wartościami określonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. są między innymi: wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), walory krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowanie wodami i ochrona gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), prawo własności (pkt 7), oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). W tym miejscu uwidaczniają się wartości, które muszą ze sobą współistnieć, jednakże na gruncie niniejszej sprawy, niektóre z nich stają się względem siebie opozycyjne tj. prawo własności czyli interes prawny i faktyczny Skarżącego oraz interes publiczny, na który w dobie zmian klimatycznych składa się potrzeba szeroko rozumianej ochrony środowiska. "Przepisy u.p.z.p. stanowią w swojej regulacji obszerny katalog wartości oraz zasad jakimi należy kierować się w procedurze planistycznej. Wielokrotnie dochodzi do kolizji owych zasad, które następnie należy wyważyć. Stosowanie zasad prawnych, a więc tych norm prawnych, które nakazują albo zakazują realizacji określonych wartości (M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne, Poznań 2012, s. 102) polega na intensyfikacji działań, które mają doprowadzić do realizacji owych zasad w stopniu najwyższym. Konflikt zasad prawnych implikuje konieczność wyważenia zasad według zasady proporcjonalności. Ważenie zasad polega na przedstawieniu argumentacji opowiadającej się za koniecznością przyjęcia warunkowego pierwszeństwa jednej zasady przed drugą w analizowanym przypadku." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/?Po 23/19, dostępny w CBOSA). Nie wdając się w dalsze rozważania teoretyczne, Sąd stwierdza, że w sytuacji, w której interesem publicznym w przedmiotowej sprawie jest ochrona środowiska naturalnego ciągu ekologicznego pozostającego w konflikcie z interesem prywatnym Skarżących w postaci ograniczenia prawa własności, Rada dokonała dostatecznego uzasadnienia na rzecz przyjętych rozwiązań w treści uchwały, będąc jednocześnie związana treścią Studium. Lokalny prawodawca zestawiając dwie wartości ze sobą uznał, że w rozpoznawanej sprawie, pierwszeństwo zyskuje ochrona środowiska w sytuacji niedoborów wód powierzchniowych i podziemnych oraz przyjętej misji kreowania wizerunku gminy turystycznej. Lokalny prawodawca istotnie korzysta z władztwa planistycznego, które pozwala na przesądzenie o kształcie praw i obowiązków adresatów uchwały. "Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. (...) O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego." (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2812/15, CBOSA). W niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, aby Rada przyjęła plan miejscowy w oparciu o dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego przesłanki. "Planu miejscowego nie można traktować tylko jako instrumentu ograniczającego prawo własności. Przede wszystkim plan jest dokumentem doprecyzowującym sposób korzystania z nieruchomości w szerszym układzie społecznym. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 849/17, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę Skarżącego, że w myśl art. 95 ust. 1 p.g.g. ujawnienie złóż kopalin nie ma na celu ułatwiania podejmowania działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu tego złoża, co zresztą jest działalnością koncesjonowaną, tylko ma na celu ochronę tych złóż. W art. 1 ust. 1 i 2 p.g.g. ustawodawca także wprowadza wartości, które na gruncie niniejszej sprawy są ze sobą w kolizji. Z jednej strony, p.g.g. reguluje zasady prowadzenia działalności wydobywczej, a z drugiej – ochronę środowiska w związku z prowadzoną działalnością koncesjonowaną. Rozwiązaniem sporu, w którym mowa jest o konkurencji dwóch opozycyjnych wartości jest przepis art. 7 ust. 1 p.g.g. – "Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach". Ustawodawca podkreśla zatem każdorazowe pierwszeństwo regulacji lokalnych. Ustawodawca sformułował warunek, którego spełnienie może otworzyć drogę do prowadzenia działalności koncesjonowanej. Zgodność wykorzystania nieruchomości, pod którą znajdują się złoża z przepisami planu miejscowego jest warunkiem sine qua non dla podjęcia działalności określonej w p.g.g. Tylko gdy przepisy lokalne tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszczają prowadzenie działalności koncesjonowanej, albo jak w przypadku art. 7 ust. 2 p.g.g., gdy w przypadku braku tego planu, podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach, można prowadzić działalność koncesjonowaną określoną w koncesji. "W odniesieniu do obszaru przeznaczonego według p.g.g. do wydobywania kopalin ze złóż, a więc wykonywania działalności określonej art. 7 ust. 2 p.g.g., postanowienia studium nie mają jedynie charakteru instrukcyjnego i wiążącego organ planistyczny na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale mogą określać w sposób bezpośredni sposób wykorzystywania nieruchomości w zakresie działalności określonej p.g.g." (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1553/14, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym potwierdzono pierwszeństwo ochrony środowiska kształtowanego między innymi w polityce przestrzennej przed zezwoleniami na prowadzenie działalności koncesjonowanej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Podejmowanie, jak i wykonywanie działalności określonej w p.g.g. jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie narusza ona ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Dla procedury koncesyjnej bezwzględnie wymagana jest zgodność z dokumentami planistycznymi. Każdy organ wydając zatem opinię pozytywną lub milcząc stwierdza brak sprzeczności lub zgodność z aktami planistycznymi." (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 313/17, dostępny w CBOSA). Nie da się zatem sformułować wniosku jakoby Rada naruszyła swoją właściwość i zdecydowała za właściwy organ koncesyjny o odmowie przyznania koncesji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Sposób wykorzystania nieruchomości musi być ustalony przez odniesienie do jej przeznaczenia ustalonego w planie miejscowym, studium albo innych przepisach określających sposób korzystania lub przeznaczenie terenów gminy." (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3744/17, dostępny w CBOSA). Plan miejscowy, który został zaskarżony do tut. Sądu przesądził władczo o tym, w jaki sposób należy wykorzystywać nieruchomości objęte tym planem. Ograniczenie prawa własności, które jak wiadomo nie jest prawem absolutnym, nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów prawa. Burmistrz projektując plan miejscowy, uchwalony następnie przez Radę, miał na względzie konieczność zastosowania reguł kolizyjnych, które rozstrzygną spór pomiędzy dobrem indywidualnym a dobrem wspólnym. Spór pomiędzy wartościami wyrażanymi przez normy prawne należy rozstrzygnąć na gruncie zastosowania reguł kolizyjnych w procesie wykładni prawa. "Reguły te [kolizyjne – przyp. Sądu] przesądzają o dokonaniu wyboru w oparciu o eliminację na zasadzie pierwszeństwa obowiązywania lub stosowania. Ich rola w systemie prawnym ujawnia się wtedy, gdy brak jest przepisu sterującego – uchylającego przepisy pomiędzy sobą niezgodne lub wskazującego sposób rozstrzygnięcia niezgodności." (M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017, s. 281). Konieczność zagwarantowania ochrony ciągów ekologicznych, co wynika bezpośrednio ze Studium, była tym co musiało przesądzić o decyzji lokalnego prawodawcy i wprowadzić zakaz zabudowy oraz nakaz kontynuowania sposobu zagospodarowania terenów objętych planem miejscowym. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela to rozwiązanie, szczególnie że służy dobru wspólnemu. To dobro definiuje się jako sumę warunków niezbędnych dla rozwoju społeczeństwa, którego obowiązkiem zapewnienia obarcza się państwo. Dobro wspólne stanowi jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych (art. 1 Konstytucji RP) i według niej obowiązkiem państwa jest zapewnić wszystkim ludziom znajdującym się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej warunki wszechstronnego rozwoju (M. Piechowiak, Dobro wspólne jako fundament polskiego porządku konstytucyjnego, Warszawa 2012, s. 27, zob. także M. Piechowiak, Prawne a pozaprawne pojęcia dobra wspólnego [w:] W. Arndt, F. Longchamps de Bérier, K. Szczucki (red.), Dobro wspólne. Teoria i praktyka, Warszawa 2010, s. 95-119, podobnie Z. Duniewska, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2013, s. 78). Rzeczonym dobrem wspólnym, czy też dobrostanem jest dbałość o środowisko, którego stan systematycznie pogarsza się z uwagi na zmiany klimatyczne. Władze publiczne są zatem zobowiązane do przeciwdziałania temu w każdy sposób przewidziany prawem. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze jak i jej samej. Dokonując analizy całokształtu sprawy, nie znaleziono żadnych podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Na marginesie, Sąd pragnie jedynie zaznaczyć, że na terenie gminy P. jest wiele obszarów górniczych, gdzie przepisy prawa, w tym prawa miejscowego zezwalają na prowadzenie koncesjonowanej działalności wydobywczej. Nie jest tak, że Skarżący bezpowrotnie traci możliwość prowadzenia zamierzonej przez siebie działalności.