II SA/Po 832/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2018r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącego kwotę [...]złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych Decyzją z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. M., umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, w treści której nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] r. Wójt stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi objazdowej, utwardzenia placu składowego drewna, budowie szczelnego zbiornika wód opadowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...] i [...] położonych w miejscowości J., gmina [...]. Do decyzji załączono także, jako jej integralną cześć, charakterystykę przedsięwzięcia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 84, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 353, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm., dalej "u.u.i.ś."), § 3 ust. 1 pkt 52 ppkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."). W treści charakterystyki przedsięwzięcia (w części dotyczącej drogi) opisano jego najbliższe otoczenie wskazując, że w pobliżu na działce [...] znajdują się budynki mieszkalne, a najbliższe zlokalizowane są w odległości 20-30 m od granicy terenu inwestycji. Kolejne oddalone są w kierunku południowo-zachodnim od granicy terenu inwestycji (na działce [...]). Odwołanie od decyzji Wójta złożył M. M. domagając się jej uchylenia. Wskazał, ze inwestycja obejmuje budowę drogi objazdowej jako przedsięwzięcie realizowane dla potrzeb inwestora. Droga objazdowa, według decyzji, ma służyć jako dojazd do prywatnych posesji oraz do przywozu surowca. Przyjęto ruch dobowy 20 samochodów osobowych oraz maksymalnie 2 samochody ciężarowe dowożące surowiec. M. M. podniósł, że powyższe ustalenie nie jest zgodne z uzgodnieniami inwestora z Gminą [...], z których wynika, że droga objazdowa ma służyć jako publiczna droga gminna. W dniu [...] r. Rada Gminy [...] wyraziła pozytywną opinię w sprawie zamiany części działki [...] w [...] (droga) na części działek [...], [...] oraz [...]. Opinię wydano na prośbę Wójta "o wyrażenie opinii w sprawie wniosku przedsiębiorstwa W. sp. z o.o. w [...] z dnia [...] r. dotyczącego zamiany wymienionych działek. Wskazując na powyższe M. M. wywiódł, ze faktycznie droga objazdowa objęta kwestionowaną decyzją ma być drogą gminną służącą jako dojazd dla mieszkańców odległej o 2,5 km miejscowości, przedsiębiorstwa prowadzącego likwidację i złomowanie pojazdów, dojazd do nieruchomości leśnych oraz pół uprawnych. Według skarżącego jest to jedyna droga dojazdowa do miejscowości i terenów leśnych oznaczona także jako droga pożarowa. Z dalszych wywodów odwołania wynika, że przyjęcie takiego punktu widzenia wskazuje, iż projektowana droga objęta będzie większym i znacznie bardziej zróżnicowanym natężeniem ruchu pojazdów, aniżeli przyjęto w decyzji. Pismem z dnia [...] r. Kolegium wezwało Wójta o nadesłanie wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki [...] obręb J. (dalej "działka [...]"), którego właścicielami są M. M. i W. M.. Wypis taki został nadesłany organowi odwoławczemu wraz z pismem z dnia [...] r. Na kolejne wezwanie Kolegium (z dnia [...] r.) Wójt nadesłał organowi odwoławczemu mapę ewidencyjną w skali 1:5000 przedstawiającą działkę [...] oraz działkę, na której projektowana jest inwestycja. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Kolegium, powołując się miedzy innymi na art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzyło postępowanie wywołane odwołaniem M. M.. Wskazało, ze zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Kolegium M. M. nie posiada interesu prawnego w sprawie, ponieważ oddziaływanie inwestycji nie sięga terenu, którego jest właścicielem. Działka [...] oddalona jest o około 2,5 do 3,0 kilometrów od działek inwestora. W skardze M. M. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił, że organ odwoławczy nie zbadał należycie jego statusu jako strony. Nie uwzględnił też w sprawie przepisów dyrektywy "Rady Wspólnot Europejskich z dnia 27 czerwca 1985 r.". M. M. nadmienił także ponownie, że inwestycja dotyczy drogi będącej własnością Gminy [...], która jest jedynym połączeniem lądowym do jego miejsca zamieszkania (a nadto 10 innych rodzin). Skarżący i członkowie jego rodziny kilkukrotnie na dobę korzystają z tego połączenia. W interesie skarżącego jest więc, aby istniał bezpieczny i nie zagrażający środowisku dojazd do jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] r. M. M. uzupełnił argumentację skargi. Wyjaśnił, że stanowisko Kolegium zostało oparte na nieprawdziwych danych dotyczących inwestycji polegającej na budowie drogi objazdowej. Droga ta stanowi dojazd do osady, w której zamieszkuje. Ma ona powstać w zastępstwie dotychczasowej drogi, natomiast ta ostatnia ma się stać terenem zakładu inwestora. Jako załącznik do pisma M. M. przesłał wniosek przedsiębiorstwa W. sp. z o.o. rozpatrywany podczas obrad XXVII sesji Rady Gminy [...] oraz wniosek Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. do Rady Gminy [...] w sprawie zamiany części działki [...] na działki [...], [...] i [...] w [...]. Skarżący zaznaczył też, że oddalenie jego nieruchomości o 2,3 km od planowanej budowy jedynej drogi dojazdowej nie może być powodem do uznania go za osobę nie mającą interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Kolegium niewystarczająco wnikliwie wyjaśniło zgłaszane przez M. M. okoliczności mające wpływ na ocenę jego statusu w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta z dnia [...] r., [...] Stan faktyczny niniejszej sprawy w zakresie zasadniczych okoliczności jest bezsporny. Decyzja wydana przez Wójta, następnie zaskarżona odwołaniem przez M. M., dotyczyła między innymi odcinka "drogi objazdowej" na działkach [...], [...] i [...], która to zostanie przeprowadzona w sposób otaczający działkę [...] (równolegle prostego odcinka drogi gminnej na działce [...]). Stan ten został czytelnie zobrazowany na załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] r., który znajduje się w aktach administracyjnych. M. M. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie doręczono, jednakże wniósł on odwołanie twierdząc, że jest stroną. Zasadniczym argumentem na poparcie tezy, że posiada w sprawie interes prawny była okoliczność, iż inwestycja w istocie obejmuje zmianę przebiegu drogi gminnej, stanowiącej dotychczas jedyne połączenie jego nieruchomości (działki [...]) z siecią dróg publicznych. Wobec umorzenia postępowania odwoławczego tożsamą argumentacje M. M. przedstawił także w skardze. W ocenie Sądu Kolegium nie odniosło się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu w sposób wystarczająco wnikliwy. Ocena, którą można odnieść do kwestii statusu M. M. sprowadza się w zasadzie do jednego zdania ("Kolegium podkreśla, że z akt sprawy i zebranego materiału dowodowego wynika zakres inwestycji, w tym inwestycji polegającej na budowie drogi objazdowej i z dokumentacji tej wynika w sposób jednoznaczny, iż zakres inwestycji mieści się w granicach działek inwestora"). Sąd w tym miejscu przyznaje, że analizując sprawę można oczywiście prima facie odnieść wrażenie, że M. M. nie ma statusu strony w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. z uwagi na położenie jego nieruchomości w znacznej odległości od terenu inwestycji. Należy jednak zauważyć, że skarżący powołuje się na szczególną okoliczność, a mianowicie na fakt, iż inwestycja obejmuje w istocie zmianę przebiegu i charakterystyki drogi gminnej, która – jak twierdzi – jest jedynym połączeniem jego nieruchomości z siecią dróg publicznych. Zdaniem Sądu argumentów powoływanych przez M. M. na poparcie tezy, że jest stroną w postępowaniu administracyjnym, nie można bagatelizować tak dalece jak uczyniło to Kolegium. Co prawda formalnie inwestycja zaprezentowana została przez inwestora jako droga wyłącznie na jego działkach ([...], [...] i [...]) i w granicach zakładu, jednak rzeczywisty cel inwestycji zdaje się kształtować w sposób, jak to przedstawia skarżący. Świadczą o tym takie okoliczności, jak to, że nowopowstałej drodze "objazdowej" przewidziano ruch pojazdów osobowych w liczbie 20 dziennie w celu dojazdu do posesji prywatnych oraz to, że równolegle W. sp. z o.o. czyni przygotowania, przy akceptacji Gminy, do zamiany działki [...] stanowiącej drogę publiczną na działki [...], [...] i [...], na której docelowo droga publiczna ma być przeprowadzona. Wreszcie z samego wniosku W. sp. z o.o. z dnia [...] r. skierowanego do Wójta wynika deklaracja tej spółki, że "zaprojektuje i wykona drogę o podobnym standardzie jak obecna droga gminna i następnie przekażę ją na rzecz Gminy [...]" (zob. k. 15-19 akt sądowych; dodać można, że nie sposób odmówić wiary dokumentom przedłożonym przez skarżącego, a pochodzących z zasobów Urzędu Gminy [...]). Zachodzi więc prawdopodobieństwo (Sąd tego nie przesądza), że inwestycja będąca przedmiotem decyzji z dnia [...] r., [...] w istocie dotyczy drogi publicznej, której przebieg ma być zmieniony, a nie zabudowy, o której mowa w podstawie prawnej decyzji (§ 3 ust. 1 pkt 52 ppkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Zarazem – jak twierdzi M. M. – ma być to jedyna droga łącząca jego nieruchomość (działkę [...]) z siecią dróg publicznych. Zaznaczyć należy, że z przepisów Prawa budowlanego wynika, iż jednym z podstawowych wymogów istnienia legalnej zabudowy, w tym zwłaszcza zabudowy mieszkaniowej (z oświadczeń skarżącego wynika, że sporna droga jest dojazdem do jego miejsca zamieszkania) jest dostęp działki, na której ją zlokalizowano, do drogi publicznej (zob. art. 5 ust. 1 pkt 9 in fine, art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Z kolei M. M. zarzuca, że projektowana inwestycja zmienia uwarunkowania dostępu jego działki do sieci dróg publicznych. Sąd wskazuje, że z mapy katastralnej w skali 1:5000 pozyskanej przez Kolegium na etapie postępowania odwoławczego nie wynika w jaki sposób działka [...] jest połączona z siecią dróg publicznych, a w szczególności nie da się wykluczyć, że droga stanowiąca działkę [...], której odcinek wedle dokumentów przedłożonych przez skarżącego pochodzących z Urzędu Gminy [...] ma być zastąpiony sporną "drogą objazdową" ([...], [...] i [...]), jest jedynym połączeniem jego nieruchomości z siecią dróg publicznych. Podsumowując Sąd zaznacza, że w niniejszym orzeczeniu nie przesądza o statusie M. M. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r., [...] Sąd ma także świadomość, iż inwestycja formalnie obejmuje działki inwestora. Podkreśla jednak, że M. M. w odwołaniu przedstawił (a na etapie postępowania sądowego dodatkowo udokumentował) istotne okoliczności, które mogą istotnie rzutować na ocenę charakteru inwestycji i mieć znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego skarżącego. Kolegium w zasadzie nie odniosło się do argumentacji M. M., co w ocenie Sądu wymaga uzupełnienia. Standardy postępowania wynikające z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wymagają od organów administracji, aby w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, mając między innymi na uwadze słuszny interes obywateli. Dotyczy to także rozstrzygnięć proceduralnych zamykających tok instancji. Także zasada przekonywania zawarta w art. 11 K.p.a. przemawia za tym, aby wymagać od organu rzetelnego odniesienia się do argumentów odwołania i to nawet wtedy, jeżeli organ nie podziela stanowiska skarżącego. Niezależnie Sąd wyjaśnia, że nie jest trafny argument M. M., że Kolegium nie uwzględniło w sprawie dyrektywy "Rady Wspólnot Europejskich z dnia 27 czerwca 1985 r.". Sprecyzować należy, że w istocie chodzi o dyrektywę Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. L 175 z dnia 5 lipca 1985 r., s. 40-48; polskie wydanie specjalne: Rozdział 15 Tom 1 s. 248-256). Dyrektywa ta obecnie została zastąpiona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. L 26 z dnia 28 stycznia 2012 r., str. 1-21), która stanowi tekst jednolity tej pierwszej. Dyrektywa 2011/92/UE przewiduje w art. 11 ust. 1 dostęp do procedury odwoławczej w sprawach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla członków zainteresowanej społeczności: a) mających wystarczający interes lub ewentualnie; b) podnoszących naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego. Z kolei art. 11 ust. 3 dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie ustalają, co stanowi wystarczający interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Pomijając w tym miejscu skomplikowane aspekty prawne związane z przeniesieniem powyższej regulacji na grunt porządków prawnych państw członkowskich UE, a tym Polski, Sąd wskazuje, że według polskiego prawa (u.u.i.ś.) przyjęto rozwiązanie, że warunkiem zaskarżenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zasadniczo posiadanie interesu prawnego zgodnie z art. 28 K.p.a. Na tle dyrektywy szczególnie kształtują się tylko uprawnienia organizacji ekologicznych w sprawach, gdy wdrażana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (taki przypadek w niniejszej sprawie nie występuje). Oznacza to, że z przepisów dyrektywy 2011/92/UE nie można zasadniczo wywieść norm, które nakazywałyby inaczej oceniać status M. M., aniżeli jest to zapisane w polskim prawie (art. 28 K.p.a.). Mając na uwadze wcześniej powołane kwestie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") orzekł jak w punkcie I w sentencji wyroku. O kosztach postępowania w punkcie II orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., biorąc pod uwagę, że skarżący uiścił wpis od skargi w wysokości [...] zł (dowód wpłaty - k. 28 akt sądowych).