II SA/Po 832/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. H. i L. H. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw Decyzją z dnia 13 sierpnia 2018 r., [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania J. H. i L. H., uchylił decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia 4 kwietnia 2018 r., [...], [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania przez E. P. zamurowania otworu drzwiowego w budynku gospodarczym [...], w gminie W., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzje zapadły w następujących okolicznościach. Dnia 27 września 2013 r. z inicjatywny J. H. i L. H. Inspektor Powiatowy przeprowadził kontrolę na nieruchomości w [...] stanowiącą działki [...] i [...]. Pismem z dnia 20 marca 2018 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót opisanych na wstępie niniejszego uzasadnienia (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...], [...] Inspektor Powiatowy umorzył postępowanie. Wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "P.b.") przez przebudowę należy przez rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Zdaniem Inspektora Powiatowego roboty, których dotyczy sprawa, nie ingerują w konstrukcję budynku i nie zmieniają jego parametrów użytkowych (k. 43 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odwołanie od decyzji wnieśli J. H. i L. H. (k. 8 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 13 sierpnia 2018 r. Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję Inspektora Powiatowego, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zaznaczył, że według obowiązujących przepisów (art. 28 ust. 1 P.b.) zamurowanie otworu okiennego wymaga pozwolenia na budowę. Zarazem wskazał, że w decyzji Inspektora Powiatowego nie określono nawet daty wykonania prac, stąd nie można określić, według jakiego stanu prawnego należy je oceniać. Inspektor Wojewódzki dodał, że dokonanie stosownych ustaleń dotyczących powyższego pozwoli następnie przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 P.b. Wskazując na powyższe Inspektor Wojewódzki doszedł do przekonania, że sprawie zachodzi konieczność prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, a w zależności od ustaleń – przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Sprzeciw od decyzji Inspektora Wojewódzkiego wnieśli J. H. i L. H.. Wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia, gdyż ich zdaniem decyzja kasacyjna cofa sprawę do punktu wyjścia, mimo że ta toczy się już od 5 lat. Domagali się załatwienia sprawy prze wydanie decyzji rozbiórkowej dotyczącej zamurowania okna w budynku E. P.. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Inspektor Wojewódzki w okolicznościach sprawy zobligowany był uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku zdań wyjaśnienia dotyczących charakteru sprawy. Sąd zapoznając się z aktami dostrzegł, że rzeczywiście wniosku J. H. i L. H. z 2013 r. (w sprawie legalności robót, których kontroli się domagali) nie załatwiono merytorycznie przez bardzo długi okres czasu. Z tej przyczyny jako w pełni zrozumiałe uznać należy poczucie niezadowolenia po stronie skarżących, którzy oczekiwali od Inspektora Wojewódzkiego definitywnego załatwienia sprawy i nie chcieli, aby była ona przekazywana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd zwraca jednak uwagę skarżącym, że sposób działania Inspektora Wojewódzkiego jest podyktowany obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu w niniejszej sprawie przesłanki z cytowanego przepisu zaistniały. Podkreślenia wymaga, że Inspektor Powiatowy nie rozstrzygał sprawy merytorycznie, ale umorzył postępowanie, gdyż z góry niejako założył, że zamurowanie okna nie wymagało oceny legalności, ponieważ nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Można więc uznać (choć nie wyrażono tego w decyzji Inspektora Wojewódzkiego), że na etapie pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., bowiem przedwcześnie umarzono postępowanie, nie dokonując odpowiednio wnikliwej analizy sprawy. W takich okolicznościach, gdy Inspektor Wojewódzki uznał, że roboty budowlane wymagają jednak dokładniejszej oceny (w tym postępowania naprawczego), to był on uprawniony, a nawet zobligowany, do uchylenia decyzji umarzającej postepowanie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd zaznacza, że decyzja Inspektora Wojewódzkiego jest w gruncie rzeczy korzystna dla J. H. i L. H., gdyż obliguje ona Inspektora Powiatowego do dokładnego sprawdzenia robót w kontekście przepisów prawa budowlanego, co zdaje się być zgodne z intencją skarżących. Końcowo wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodatkowo, w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Inspektora Wojewódzkiego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Nie mogły być badane zarzuty merytoryczne odnoszące się do prac obiektu, a tym bardziej Sąd nie mógł orzec rozbiórki, czego domagali się J. H. i L. H. w sprzeciwie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw. Sąd ubocznie wskazuje, że gdy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w ocenie J. H. i L. H. Inspektor Powiatowy będzie bezczynny lub będzie działał opieszale – skarżący mogą rozważyć skorzystanie z takich środków jak ponaglenie i skarga na bezczynność (przewlekłość). Są to właściwe środki prawne służące kontroli terminowości działania administracji publicznej.