II SA/Po 833/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. H. i L. H. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania J. H. i L. H., uchylił decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] 2018 r., [...], [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania przez E. P. utwardzenia betonowego o powierzchni 2,24 m2 pod kubeł na śmieci przy boksie i wiacie w [...], w gminie [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzje zapadły w następujących okolicznościach. Dnia 27 września 2013 r. z inicjatywny J. H. i L. H. Inspektor Powiatowy przeprowadził kontrolę na nieruchomości w [...] stanowiącą działki [...] i [...]. Pismem z dnia 20 marca 2018 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności obiektu opisanego na wstępie niniejszego uzasadnienia (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...], [...] Inspektor Powiatowy umorzył postępowanie. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "P.b.") pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. wykonanie takiej pracy nie wymaga także dokonania zgłoszenia (k. 42 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odwołanie od decyzji wnieśli J. H. i L. H. (k. 4 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 13 sierpnia 2018 r. Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję Inspektora Powiatowego, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na pewne dodatkowe kwestie, na które powinien zwrócić uwagę organ pierwszej instancji. Zaznaczył w pierwszej kolejności, że niejednoznacznie określono przedmiot postępowania. W piśmie wszczynającym postępowanie wskazano, że badane będzie utwardzenie betonowe pod kubeł na śmieci przy boksie i wiacie, a w decyzji mowa jest już o utwardzeniu gruntu na działce budowlanej. Dalej Inspektor Wojewódzki odniósł przedmiot postępowania do przepisów prawa budowlanego i wyjaśnił, że skoro wszczęto postepowanie w sprawie utwardzenia pod kubeł na śmieci, to należy mieć na uwadze, że "urządzeniem technicznym" [zapewne miało być "budowlanym" – uw. Sądu] są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 P.b.). Z kolei zgodnie z § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej "r.w.t") na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Miejscami tymi mogą być w szczególności "utwardzone place do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi" (§ 22 ust. 2 pkt 2 r.w.t.). Organ odwoławczy wskazał także na treść § 23 r.w.t., który określa uwarunkowania techniczne lokalizacji miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe. Wskazując na powyższe Inspektor Wojewódzki doszedł do przekonania, że sprawie zachodzi konieczność prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, a w zależności od ustaleń – przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zaznaczył też, iż materiał należy uzupełnić o zwymiarowanie utwardzenia [miejsca gromadzenia odpadów], jego usytuowanie oraz odległości od okien i granic działki. Sprzeciw od decyzji Inspektora Wojewódzkiego wnieśli J. H. i L. H.. Wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia, gdyż ich zdaniem decyzja kasacyjna cofa sprawę do punktu wyjścia, mimo że ta toczy się już od 5 lat. Domagali się załatwienia sprawy prze wydanie decyzji rozbiórkowej w odniesieniu do badanego obiektu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Inspektor Wojewódzki w okolicznościach sprawy zobligowany był uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku zdań wyjaśnienia dotyczących charakteru sprawy. Sąd zapoznając się z aktami dostrzegł, że rzeczywiście wniosku J. H. i L. H. z 2013 r. (w sprawie legalności obiektu, którego kontroli się domagali) nie załatwiono merytorycznie przez bardzo długi okres czasu. Z tej przyczyny jako w pełni zrozumiałe uznać należy poczucie niezadowolenia po stronie skarżących, którzy oczekiwali od Inspektora Wojewódzkiego definitywnego załatwienia sprawy i nie chcieli, aby była ona przekazywana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd zwraca jednak uwagę skarżącym, że sposób działania Inspektora Wojewódzkiego jest podyktowany obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z cytowanego przepisu. Podkreślenia wymaga, że Inspektor Powiatowy nie rozstrzygał sprawy merytorycznie, ale umorzył ją, gdyż z góry niejako założył, że postępowanie dotyczy tylko utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, co jest zwolnione z pozwolenia i zgłoszenia budowlanego. Stanowisko przyjęte przez organ pierwszej instancji spowodowało, że poczyniono w decyzji z dnia [...] 2018 r. żadnych istotnych dla sprawy ustaleń. Można więc uznać (choć nie wyrażono tego w decyzji Inspektora Wojewódzkiego), że na etapie pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., bowiem przedwcześnie umarzono postępowanie, nie dokonując odpowiednio wnikliwej analizy sprawy. W takich okolicznościach, gdy Inspektor Wojewódzki uznał, że obiekt, którego dotyczy postępowanie wymaga jednak dokładniejszej weryfikacji (ze względu na pominięte, ważne przepisy prawa dotyczące obiektów związanych z miejscami gromadzenia odpadów na działkach budowlanych), to był on uprawniony, a nawet zobligowany do uchylenia decyzji umarzającej postepowanie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd zaznacza, że decyzja Inspektora Wojewódzkiego jest w gruncie rzeczy korzystna dla J. H. i L. H., gdyż obliguje ona Inspektora Powiatowego do dokładnego sprawdzenia badanego obiektu w kontekście przepisów prawa budowlanego, co zdaje się być zgodne z intencją skarżących. Końcowo wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodatkowo, w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Inspektora Wojewódzkiego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Nie mogły być badane zarzuty merytoryczne odnoszące się do legalności obiektu, a tym bardziej Sąd nie mógł orzec rozbiórki, czego domagali się J. H. i L. H. w sprzeciwie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw. Sąd ubocznie wskazuje, że gdy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w ocenie J. H. i L. H. Inspektor Powiatowy będzie bezczynny lub będzie działał opieszale – skarżący mogą rozważyć skorzystanie z takich środków jak ponaglenie i skarga na bezczynność (przewlekłość). Są to właściwe środki prawne służące kontroli terminowości działania administracji publicznej.