II SA/Po 834/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek /spr./ Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi H. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...] , II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek Sygn. akt II SA/Po 83405 U z a s a d n i e n i e Burmistrz Miasta decyzją z [...] na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717) na wniosek M.G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednostanowiskowego garażu na działce nr [...] przy ulicy [...] w granicy z działką nr [...]. Starosta decyzją z [...] na podstawie przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) odmówił M.G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu. Stwierdził, iż usytuowanie budynku garażowego bezpośrednio w granicy, w świetle przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 109 poz. 1156) możliwe jest tylko w przypadkach, gdy: – wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub – nie jest możliwe zachowanie odległości 3 metrów od granicy ze względu na rozmiary działki lub – gdy na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy działki istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku. Zdaniem Starosty w rozpoznawanej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie znajduje zastosowania. Wojewoda uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art.. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 23 marca 2003 r. w przypadku braku miejscowego planu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, Ma charakter promesy gdyż przyrzeka, że ustalone w decyzji warunki przesądzą o treści kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany sprawdza między innymi zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu - z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Oznacza to - zdaniem organu odwoławczego - że organ orzekający w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, analizując stan faktyczny, nie może dokonywać interpretacji zwężającej i orzekać tylko na uregulowaniach zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. W związku z tym organ orzekający o pozwoleniu na budowę jest bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopóki decyzja ta nie zostanie wzruszona i pozostaje w obiektu prawnym, to nie można rozstrzygać wbrew jej treści. Starosta decyzją z [...] na podstawie przepisu art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.G. pozwolenia na budowę garażu jednostanowiskowego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w Ś. W. Odwołanie wniosła H. J. (właściciel działki nr [...]), zarzucając naruszenie przepisu § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Wskazała, iż nie wyrażała zgody na lokalizację garażu w granicy z jej działką. Lokalizacja ta spowoduje znaczne zacienienie jej działki oraz zawilgocenie gruntu od granicy do jej budynku mieszkalnego. Podkreśliła skarżąca, iż wielkość działki inwestora umożliwia lokalizację garażu w innym miejscu. Wojewoda zaskarżoną decyzją (art. 138 § 1 pkt 1 kpa) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał, iż kwestionowana decyzja jest zgodna z przepisami art. 35 ust. 1 i wymaganiami przepisów art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 prawa budowlanego. Przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia wymogi powołanych przepisów. Brak było więc podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. H. J. wniosła skargę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu. Podkreśliła, iż lokalizacja garażu w granicy jest niezgodna z warunkami technicznymi regulującymi problem odległości między budynkami i od granicy. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazano, iż opierając się na wykładni systemowej należy przyjąć, iż przepis § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2004 r. zmieniający rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 109 poz. 1156) - nie może być interpretowany zawężająco, w oderwaniu od uregulowań zawartych w ustawie Prawo budowlane i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż zgoda właściciela sąsiedniej działki na lokalizację budynku w granicy nie jest aktualnie wymagana. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 5 marca 2001 r. uznał bowiem przepis § 12 ust. 6 powołanego rozporządzenia za niezgodny z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Na wniosek H. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z [...]o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji. Ostateczną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności. Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 948/05) oddalił skargę zainteresowanej. W uzasadnieniu wskazano, że weryfikacja kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy pod kątem zgodności zamierzenia z art. 5 prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - odbywać się może w trakcie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M.G. pozwolenia na budowę garażu na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] , będącą własnością skarżącej, przy ulicy [...]. Stosownie do przepisu art. 5 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) obiekt budowlany wraz z związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej oraz poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Gwarancją poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich pozostają przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane. Stąd też przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2). Problematyka usytuowania budynku na działce budowlanej uregulowana została w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75 poz. 270 ze zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według brzmienia § 12 tego rozporządzenia (Dz.U. z 2004 r. Nr 109 poz. 1156) - dopuszcza się lokalizację obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy. tylko w przypadku, gdy: – wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy ze względu na rozmiary działki lub – gdy na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy działki istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwie, iż aktualnie teren działki nie jest objęty planem miejscowym i na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy nie ma budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Usytuowanie zatem przedmiotowego garażu w granicy, czy też bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] jest możliwe tylko w sytuacji, gdy ze względu na rozmiary działki nie można byłoby zachować odległości 3 metrów od granicy. Jednakże w tym zakresie organy rozstrzygające sprawę nie zajęły stanowiska, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż usytuowanie garażu w granicy jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Tymczasem skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze zarzuca, iż rozmiary działki pozwalają na inne usytuowanie garażu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "organ orzekający o pozwoleniu na budowę jest bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopóki decyzja ta nie zostanie wzruszona i pozostaje w obrocie prawnym nie można rozstrzygać wbrew jej treści". Powyższy pogląd jest oczywiście w świetle przepisu art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 prawa budowlanego trafny. Stwierdzić jednakże należy. iż rozpoznawana sprawa dotyczy stosowania przepisów techniczno-budowlanych w zakresie odległości między budynkami, czy też odległości od granicy. Problematyka z tym związana rozstrzygana jest jednak na płaszczyźnie przepisów ustawy Prawo budowlane i wydanego na jej podstawie w granicach upoważnienia ustawowego rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytyczy jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego (por. wyrok SN OSNAP 1998 Nr 4 poz. 107). W szczególności więc w decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ orzeka wyłącznie co do zasady o zgodności zamierzonej inwestycji z prawem. Możliwe są wiec sytuacje, w której inwestor uzyska decyzję o warunkach zabudowy, gdyż jest ona zgodna z prawem, jednakże może on spotkać się z odmową w prawie pozwolenia na budowę na przykład z powodu nie zachowania odległości, co jest uregulowane przepisami prawa budowlanego. Mając na względzie, iż sprawa w omawianym zakresie nie została należycie wyjaśniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II-im traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek MK