II SA/Po 836/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody z (...) (...) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł. (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/W. Batorowicz /-/B. Kamieńska Starosta O. – po rozpoznaniu wniosku B. R. o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. w R. z dnia 1991r. nr [..] – decyzją z dnia [..] 2008r. umorzyło z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ orzekający ustalił, że wbrew twierdzeniom B. R., nie doszło do przerwania budowy pomiędzy 1994r. a 1998r., czyli na czas dłuższy niż 2 lata (art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. obowiązującego w chwili rozpoczęcia budowy). "Sam fakt zaginięcia dziennika budowy (...) nie jest dowodem na niekontynuowanie budowy w tym okresie". Jednakże umorzenie postępowania nastąpiło nie z tej przyczyny, lecz "z uwagi na bezprzedmiotowość prowadzenia takiego postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz przepisy prawa, zgodnie z którymi wydano pozwolenie na budowę z dnia [..] 1991r." Organ orzekający wyjaśnił, że według wyżej powołanego art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) pozwolenie na budowę traciło ważność, jeżeli budowa: 1) nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu; 2) została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Przepis ten ma podobną treść jak art. 37 in fine obowiązującego Prawa budowlanego z 1994r., z tą jednakże różnicą, że pozwolenie na budowę traciło wówczas ważność z mocy prawa bez konieczności wydawania decyzji w oparciu o przepis art. 162 k.p.a. Organ orzekający przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 7 września 1982r. sygn. akt SA/Wr 313/82 (ONSA 1982/2/81), iż pozwolenie na budowę traci ważność z mocy prawa, jeżeli jest spełniona przesłanka z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., to jest gdy budowę przerwano na czas dłuższy niż dwa lata. Przepis ten nie stanowi zatem podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Poza tym, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 czerwca 1986r. sygn. akt IV SA 693/86 (ONSA 1987r. z. 1, poz. 37) rozpoczęcie prac budowlanych, mających na celu realizację chociażby jednego tylko obiektu spośród wymienionych w pozwoleniu na budowę przed upływem 2 lat od jego wydania ma ten skutek, że pozwolenie to nie traci ważności w odniesieniu do pozostałych obiektów, chociażby budowa nie została rozpoczęta po upływie 2 lat. W rozstrzyganej sprawie jest bezsporne, iż budowa została rozpoczęta w 1991r. a w 1994r. zamknięto I etap budowy, zgodnie z projektem technicznym. Zatem organ nie miał podstaw do tego, aby stwierdzić, że przedmiotowe pozwolenie na budowę straciło swoją ważność, a nadto takie rozstrzygnięcie nie może nastąpić w drodze decyzji. Dlatego postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z kolei bezprzedmiotowość decyzji administracyjne w ujęciu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. powstaje wtedy, gdy przestaje istnieć podmiot uprawniony z tej decyzji przy jednoczesnym braku następstwa prawnego, gdy uprawnienia wynikające z decyzji zostaną zrealizowane albo podmiot uprawniony wyraźnie zrezygnuje z ich realizacji, gdy przestanie istnieć podmiot, z którym związane jest wykonanie tych uprawnień oraz gdy powstaną nowe okoliczności faktyczne, które czynią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości. Sam fakt zmiany w toku budowy przepisów prawa budowlanego nie stanowi podstawy do stwierdzenia w tym trybie wygaśnięcia decyzji, jeżeli nie nakazuje tego przepis prawa. Gdy nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanej przed wejściem jej w życie na odmiennej podstawie prawnej, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. W dalszej części uzasadnienia organ obszernie przytoczył stanowisko doktryny i judykatury odnośnie bezprzedmiotowości decyzji w ujęciu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W odwołaniu od decyzji organu I instancji B. R. zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i bez rozważenia całego materiału dowodowego. Zwróciła uwagę na to, że pozwolenie na budowę z dnia [..] 1991r. udzielone zostało "na budowę inwestycji w całości obejmującej budowę budynku mieszkalnego według projektu indywidualnego" Nie ma tam wzmianki o realizacji inwestycji etapami. W planie realizacyjnym oznaczone numerami są jedynie obiekty przeznaczone do realizacji, a nie etapy. Obiekt objęty wskazanym pozwoleniem na budowę stanowi jedną bryłę o zróżnicowanych wysokościach. Odwołująca się stwierdziła, że przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wielu różnych orzeczeń sądów administracyjnych i poglądów komentatorów uniemożliwiło jej zrozumienie przesłanek rozstrzygnięcia. Wojewoda Wielkopolski, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego , decyzją z dnia [..] 2008r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty O. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z dnia [..] 1991r. i orzekł o wygaśnięciu tego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przyznał rację skarżącej co do tego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, stanowiące "obszerny zlepek sentencji orzeczeń sądowych oraz cytatów z literatury fachowej" jest niezrozumiałe i w konsekwencji stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej (art. 8 k.p.a.). Jednakże – w ocenie organu odwoławczego – materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji i uzupełniony w postępowaniu odwoławczym daje podstawę do orzeczenia o wygaśnięciu pozwolenia na budowę z dnia [..] 1991r. udzielonego B. i J. R. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Mianowicie z dziennika budowy, stanowiącego w świetle art. 45 ust. 1 ustawy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót wynika, że część główna budynku (tzw. I etap) została zgłoszona do odbioru w dniu [..] 1994r., zaś kolejny wpis w nowym dzienniku budowy poczyniono dopiero w 2004r. Prowadzi to do wniosku, że pomiędzy 1994r. a 2004r. nastąpiła przerwa w budowie. Wniosek ten potwierdza ustalenie poczynione przez Sąd Okręgowy w P. – Ośrodek Zamiejscowy w P. w uzasadnieniu wyroku z dnia [..] 2002r. sygn. akt [..] rozwiązującego przez rozwód małżeństwo B. i J. R., iż prace przy budowie przybudówki (tzw. II etap) rozpoczęły się w 1998r. To ustalenie koresponduje ze zdjęciami z ogrodu B. i J. R. wykonanymi, według twierdzeń B. R., w 1996r. z okazji ukończenia przez syna stron zasadniczej służby wojskowej. Ze zdjęć tych nie wynika, aby w tym czasie na terenie działki prowadzone były jakiekolwiek prace budowlane. Z tych względów organ II instancji nie dał wiary pisemnemu oświadczeniu kierownika budowy Z. Z. co do realizacji oficyny i jej inwentaryzacji, ani oświadczeniom inwestora J. R. i pracujących przy budowie robotników. Decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] 2008r. jest przedmiotem skargi wniesionej przez J. R. – z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja reformatoryjna wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania procesowego, w szczególności art. 76 i 80 k.p.a. Organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny przy pominięciu, że do 2004r. B. R. nie kwestionowała legalności budowy, a do 2005r. przyznawała kontynuowanie budowy bez istotnych przerw. Powołując się na ustalenia dokonane w uzasadnieniu wyroku rozwodowego organ odwoławczy przeoczył, że tylko sentencja wyroku sądowego wydanego w postępowaniu cywilnym wiąże sąd. Organ II instancji nie rozpatrzył należycie, ani nie ocenił, całego materiału dowodowego, zwłaszcza oświadczeń złożonych przez uczestników procesu budowlanego. Nie dostrzegł również i tego, że złożone przez uczestników postępowania fotografie pokazują jedynie część nieruchomości oraz nie jest pewna data ich sporządzenia. Skarżący zarzucił też, że decyzja reformatoryjna organu II instancji "pozbawia jej adresata J.R. możliwości wniesienia odwołania, tj. pozbawia go prawa do dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.)". Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Trafny okazał się zarzut naruszenia, wydaniem zaskarżonej decyzji, zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zasada ta polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Takiej tożsamości rozpoznania brak w niniejszej sprawie. Organ I instancji nie rozstrzygnął bowiem merytorycznie o tym czy żądanie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest zasadne, czy też nieuzasadnione, lecz zakończył formalnie sprawę przez umorzenie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, co oznacza, że wystąpił brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) danego postępowania. Umorzenie postępowania przez organ I instancji oznacza uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Skoro zatem B. R. wniosła odwołanie od decyzji Starosty O. umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z dnia [..] 1991r., to organ odwoławczy ponownie rozpatrując tę sprawę powinien rozstrzygnąć, czy istotnie postępowanie administracyjne w tej sprawie nie może toczyć się z przyczyn formalnych. Wydanie przez organ odwoławczy w takiej sytuacji decyzji merytorycznej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na pozbawieniu strony jednej instancji i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ odwoławczy – rozpatrując ponownie sprawę na skutek odwołania od decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie – uzna, że ta formalna decyzja jest trafna, to powinien utrzymać ją w mocy. Jeżeli natomiast uzna, że sprawa powinna zakończyć się decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty (pozytywnie względnie negatywnie), to musi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną – uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem wydanie decyzji co do istoty musi być poprzedzone należytym i wszechstronnym wyjaśnieniem i rozważeniem sprawy. Organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy rozpatrzeniu sprawy. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisał sędzia /-/ B.Kamieńska