II SA/Po 838/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze sprzeciwu Miasta P. od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz Miasta P. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] r., [...] Starosta P. (zwany dalej "Starostą") orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M. S. oraz K. S. nieruchomości położonej w P., stanowiącej część działek [...], [...] oraz [...], arkusz mapy 15, obręb Ż. zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność M. P., w granicach dawnej działki [...] z księgi wieczystej [...] (k. 155-158 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. S. i K. S. reprezentowani przez pełnomocnika (pismo z dnia [...] r. – w aktach organu drugiej instancji, karty nienumerowane). Decyzją z dnia [...] r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpoznaniu odwołania wyżej wymienionych osób, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu opisanej wyżej nieruchomości, z tą zmianą, że w jej opisie wskazał na arkusz mapy "16". Na decyzję Wojewody M. S. i K. S. wnieśli skargę. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 14/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] r., [...] Pismem z dnia [...] r., [...] Wojewoda poinformował strony, że w związku z wyrokiem IV SA/Po 14/18 ponownie rozpatrywać będzie sprawę z odwołania M. S. i K. S.. W międzyczasie, to jest [...] r., do Kancelarii Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło zawiadomienie od radcy prawnego T. N., K. S., że jego mocodawca zmarł. Decyzją z dnia [...] r., [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania – jednakże bez wskazania jakich osób – powołując się na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "K.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W końcowej części uzasadnienia decyzji zasygnalizował, że zmarł K. S. i że okoliczność tą powinien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji. Sprzeciw od decyzji wniosło M. P.. W jego treści zarzuciło między innymi naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej – K. S.. W ocenie M. P. Wojewoda powinien skompletować dokumenty dotyczące postępowania spadkowego po zmarłym odwołującym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest przedstawienie podstawowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem ze sprzeciwu. Trzeba odnotować, że w dniu [...] r. weszła w życie ustawa z dnia [...] r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała ustawę z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a."). Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od [...] r.). W tym miejscu wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Analiza ostatniej z przywołanych wyżej regulacji prowadzi prima facie do wniosku, że zasadniczo sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw powinien ograniczyć kontrolę decyzji kasacyjnej tylko do weryfikacji, czy ziściły się przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. (zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy"). Przechodząc do oceny decyzji Wojewody objętej sprzeciwem M. P. zaznaczyć trzeba, że okoliczności niniejszej sprawy mają charakter niestandardowy. Ze względu na nie zastosowanie przez Sąd przepisów proceduralnych o sprzeciwie od decyzji (P.p.s.a.) wymaga uprzednio ich wykładni funkcjonalnej. Jak zostało już zasygnalizowane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia decyzja kasacyjna Wojewody z dnia [...] r., [...] została wydana po uchylającym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 14/18 i ponownie rozpoznawano nią odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] r., [...] W odróżnieniu od stanu istniejącego przed wskazanym tu wyrokiem doszło jednak do istotnej zmiany podmiotowej w zakresie kręgu stron, albowiem zgodnie z informacją radcy prawnego reprezentującego K. S. w piśmie z dnia [...] r. (w aktach administracyjnych organu drugiej instancji, karta nienumerowana) jego mocodawca zmarł. Data pisma wskazuje, że doszło do tego przed wydaniem decyzji z dnia [...] r., [...], która – co należy podkreślić – została wydana właśnie z odwołania tegoż zmarłego. W ocenie Sądu zgodzić się należy z M. P., że rozstrzygnięcie Wojewody objęte sprzeciwem, którym rozpatrywano odwołanie nie inne jak to, które znajduje się w aktach, czyli M. S. i K. S., zostało najpewniej (faktu śmierci K. S. nie potwierdzono – na ten temat zob. niżej) wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Odnosząc się do stanowiska składającej sprzeciw jednostki samorządu terytorialnego dla jasności dopowiedzieć jedynie można, że o decyzji kasacyjnej trudno twierdzić, iż jest ona "skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W literaturze prawniczej przyjmuje się, że przez "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu (zob. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2018, wyd. el., komentarz do art. 156 K.p.a., podtytuł "Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną", pkt 3), a do takiego ukształtowania w przypadku decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. nie dochodzi. Najistotniejsze z perspektywy niniejszej sprawy jest jednak to, że podjęcie przez organ czynności wobec osób, które zmarły przed lub w trakcie postępowania, kwalifikowane może być natomiast jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. uwagi M. Jaśkowskiej, jw., podtytuł "Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną", pkt 7). Jak zostało już wyżej podkreślone, sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw od decyzji zgodnie z art. 64e P.p.s.a. "ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Nie ulega wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszym składzie, że zasadniczym celem art. 64e P.p.s.a. było ograniczenie zakresu weryfikacji decyzji kasacyjnej do oceny spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Nie oznacza to jednak – co trzeba podkreślić – że sąd rozpoznający sprzeciw nie może i nie powinien wyeliminować z obrotu decyzji wydanej w warunkach proceduralnych oczywiście wykluczających orzekanie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Uwypuklić należy, że w art. 64e P.p.s.a. zakres kontroli sądowej został ograniczony nie tyle do "przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a.", ale do "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" K.p.a. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, okoliczność śmierci osoby, której odwołanie rozpoznano decyzją kasacyjną – taka jak zaistniała w sprawie – może i powinna być brana pod uwagę przez sąd rozpoznający sprzeciw od tego rodzaju decyzji. W świetle art. 127 i nast. K.p.a. nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie przed organem drugiej instancji może być prowadzone tylko na podstawie odwołania, a jeżeli jest kilku odwołujących, na podstawie sprecyzowanego kręgu osób składających ten środek zaskarżenia. Śmierć odwołującego się tamuje więc rozpoznanie jego odwołania – i to nie tylko merytoryczne, ale także kasacyjne (art. 138 § 2 K.p.a.). W takim przypadku ustalenie następców prawnych (przy założeniu, że sprawa dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych) jest więc warunkiem sine qua non orzekania przez organ drugiej instancji. Podsumowując, w przypadku śmierci osoby składającej odwołanie, ustalenie jej następców prawnych jest jednym z warunków rozpoznania złożonego przez nią odwołania. W tym sensie ustalenie to mieścić się będzie w kategorii "przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" K.p.a., które sąd administracyjny powinien brać pod uwagę w granicach określonych w art. 64e P.p.s.a. Niezależnie Sąd zaznacza, że w uzasadnieniu do projektu "ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw" (zob. druk 1183 Sejmu VIII kadencji, sejm.gov.pl), uchwalonej dnia 7 kwietnia 2017 r. (przywołanej na wstępie rozważań niniejszego uzasadnienia), która wprowadziła do P.p.s.a. "sprzeciw od decyzji" wyjaśniono, iż "instytucja ta ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji [...] została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a.". Z cytowanego fragmentu wynika, że zamierzeniem ustawodawcy było wyposażenie sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej w kompetencję do badania nie tylko przesłanek wprost zapisanych w samym art. 138 § 2 K.p.a., ale także do weryfikacji "prawidłowości", a więc warunków proceduralnych jej wydania. Końcowo Sąd zaznacza, że znamiennym jest w sprawie, iż Wojewoda w rubrum decyzji z dnia [...] r. (obecnie kontrolowanej), w odróżnieniu od poprzedniej uchylonej prze Sąd (IV SA/Po 14/18) decyzji z dnia [...] r., nie wymienił w ogóle osób odwołujących się, co – jak się wydaje – było najpewniej zabiegiem celowym służącym uniknięciu zarzutu rozpoznania odwołania zmarłego K. S.. Sposób sformułowania decyzji nie może jednak "ukryć" faktu, że rozpoznano nią między innymi znajdujące się w aktach sprawy odwołanie pochodzące od zmarłego, co było niedopuszczalne. Wreszcie dodać należy, że Wojewoda poprzestał na przyjęciu do akt oświadczenia radcy prawnego T. N., pełnomocnika K. S., iż jego mocodawca zmarł. Organ nie zweryfikował w oparciu o dokumenty urzędowe tego faktu, w tym także daty śmierci, ani nie podjął dalszych działań nakierowanych na ustalenie następców prawnych odwołującego się. Sąd sygnalizuje, że ustalenia te nie powinny napotkać istotnych przeszkód, zważywszy, że odwołujący M. S. i K. S. reprezentowani byli na etapie postępowania administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika, którego adres jest znany i który korespondował z organem jeszcze w sierpniu 2018 r. (zob. pismo w sprawie kosztów postępowania IV SA/Po 14/18). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 P.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącego M. P. od organu administracji. Koszy obejmują kwotę wpisu od skargi. Sąd nie rozpoznawał zawartych w sprzeciwie zarzutów naruszenia prawa materialnego - art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów proceduralnych: art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż po pierwsze nie był to tego uprawniony w kontekście art. 64e P.p.s.a., a po drugie stwierdzone naruszenie (rozpoznanie odwołania osoby zmarłej) było wystarczającą przesłanką uchylenia decyzji kasacyjnej, bez konieczności badania, czy ziściły się warunki wprost zapisane w samym art. 138 § 2 K.p.a.