II SA/Po 84/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i okresowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] 2018 r., [...], którą odmówiono przyznania odwołującej się pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego w wysokości 418 zł oraz zasiłku celowego (jak również specjalnego i pod warunkiem zwrotu części lub całości) na zabiegi rehabilitacyjne w wysokości 2000 zł. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskami z marca 2018 r. G. M. wystąpiła o udzielenie pomocy (k. 10-13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Prezydent włączył następnie do akt pismo z dnia 7 marca 2018 r., [...], w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych, [...] poinformował organ, że skarżąca między innymi miesiącu lutym 2018 r. otrzymywała świadczenie emerytalno-rentowe w kwocie 911,80 zł brutto (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu 15 marca 2018 r. przeprowadzono w miejscu zamieszkania skarżącej aktualizację wywiadu środowiskowego, w trakcie której podsumowano żądania skarżącej (k. 40-47 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, zob. zwłaszcza rubrykę "II. Potrzeby i oczekiwania osoby lub rodziny zgłoszone podczas przeprowadzania wywiadu"). Oczekiwania w zakresie pomocy G. M. przedstawiła także w kolejno składanych pismach z marca 2018 r. (k. 11-12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Prezydent – powołując się na art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 i 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1508, dalej "u.p.s.") – odmówił przyznania G. M. zasiłku okresowego w wysokości 418 zł oraz zasiłku celowego (jak również specjalnego i pod warunkiem zwrotu części lub całości) na zabiegi rehabilitacyjne w wysokości 2000 zł. W motywach rozstrzygnięcia uwypuklono, że dochód netto wnioskodawczyni wynosił w miesiącu lutym 2018 r., to jest poprzedzającym złożenie wniosków, który należy brać pod uwagę ustalając kryterium dochodowe (art. 8 ust. 3 u.p.s.) – kwotę 782,74 zł (organ określił ją jako wynik odjęcia od kwoty brutto świadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaliczki na podatek dochodowy oraz składki na ubezpieczeni zdrowotne). Organ zauważył, że dochód przekracza kryterium dochodowe przyznania świadczeń o 148,74 zł, choć przyznał, że G. M. ma potrącane z dochodu 182,74 zł (zwrot zasiłku stałego w związku nabyciem uprawnienia do emerytury). Dalej Prezydent powołał się na art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. i wyjaśnił, że świadczenia okresowe i celowe nie przysługują w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego. Nie znalazł natomiast podstaw do przyznania świadczenia pomimo tego przekroczenia, albowiem jest to warunkowane wystąpieniem szczególnie uzasadnionego przypadku, który w ocenie organu nie występuje (art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s.). W odwołaniu G. M. wniosła o zmianę decyzji Prezydenta podkreślając, że od lat organ nie odnosi się do meritum sprawy, nie przeprowadza interpretacji przepisów prawa, jak również zajmuje stanowisko sprzeczne z rzeczywistością (k. 1 akt administracyjnych organu drugiej instancji).. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "K.p.a.") – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Ustaliło, że G. M. deklaruje prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego. Jest osobą bierną zawodowo, nie pracuje i nie podejmuje prac dorywczych. Nie podejmuje czynności zmierzających do uregulowania swojej sytuacji mieszkaniowej, to jest sprzedaży, zamiany na mieszkanie możliwe do samodzielnego utrzymania, wynajem w celu pozyskania środków finansowych. Wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] 2013 r., [...] skarżąca została zaliczona do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności na stałe. G. M. utrzymuje się z emerytury w wysokości 911,74 zł brutto, a dochód netto wynosi 782,74 zł. Z kwoty emerytury potrącana jest kwota 182,74 zł z tytułu zwrotu zasiłku stałego, który był pobierany przez skarżącą jednocześnie ze świadczeniem emerytalnym przyznanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kolegium zaznaczyło, że kwota w wysokości 182,74 zł nie podlega odliczeniu od dochodu, nie jest to bowiem potrącenie alimentacyjne. Dodało też, że G. M. regularnie korzysta z pomocy [...] Ośrodka Pomocy [...] w P.. Systematycznie też otrzymuje pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 300 zł miesięcznie. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z wyjątkiem art. 40, 41, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 634 zł, przy jednoczesnym spełnieniu przynajmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy. Dochód G. M. przekracza kryterium dochodowe o kwotę 148,74 zł. Kolegium uwypukliło, że powyższa okoliczność stanowiła wystarczającą podstawę do odmowy przyznania żądanego zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, ale jego przyznanie na podstawie tego przepisu uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. Kolegium podkreśliło więc, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych organ pomocy społecznej obowiązany był odmówić przyznania zasiłku celowego. Niezależnie oceniono sytuację G. M. przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 u.p.s. Organ zaznaczył, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu, na podstawie art. 41, jest bowiem ustalenie, że strona, która przekracza kryterium dochodowe, znalazła się w wyjątkowej sytuacji życiowej. Zdaniem Kolegium użyty w art. 41 ust. 1 u.p.s. zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, ale nie ulega wątpliwości, że należy przez nie rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Wreszcie Kolegium dodało, że ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego, czy zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu musi uwzględniać cele i zadania pomocy społecznej. Świadczenia powinny być przyznawane wówczas, gdy jednostka znajdująca się w sytuacji kryzysowej nie ma możliwości przezwyciężenia trudności własnymi siłami. Ponadto potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 2 i art. 3 u.p.s.). Niezależnie Kolegium podkreśliło, że powyższe uwagi odnoszą się również do drugiego z wnioskowanych świadczeń – zasiłku okresowego, jako że jego przyznanie zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. również jest uzależnione od spełnienia przez osobę zainteresowaną kryterium dochodowego. Odnosząc się do potrzeby celowej wnioskowanej przez G. M. Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że nie jest zasadne żądanie środków pieniężnych w wysokości 2000,00 zł zabiegi rehabilitacyjne. Organ podkreślił, że w aktach znajduje się skierowanie z dnia 7 lutego 2018 r. na masaż klasyczny kręgosłupa lędźwiowego, masaż klasyczny kręgosłupa szyjnego, diadymamic kręgosłupa lędźwiowego i ćwiczenia indywidualne kręgosłupa (po 10 zabiegów). Organ dodał, że leczenie z zakresu rehabilitacji znajduje się w wykazie świadczeń gwarantowanych z zakresu nieodpłatnej i refundowanej rehabilitacji leczniczej. Z zabiegów można skorzystać w wielu poradniach rehabilitacyjnych na terenie [...]. Jest możliwość ustalenia dogodnego, niezbyt odległego terminu wykonania zabiegów. Skarżąca nie wykazała, że występuje konieczność korzystania z odpłatnych zabiegów rehabilitacyjnych. Zdaniem organu nie ma przeszkód, by G. M. posiadając ważne skierowanie na rehabilitację skorzystała z zabiegów w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia. W skardze G. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła rozstrzygnięciu Kolegium sprzeczność z prawem. Podkreśliła, że jest przez organy nękana, a jej życie osobiste i dorobek są przez organy niszczone (k. 2 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 3-4 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu zaskarżona decyzje Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta nie naruszają prawa. Po pierwsze, stwierdzić należy, że G. M. jest osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności na stałe, co wynika z wyroku Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] 2013 r., [...] (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Biorąc pod uwagę wypowiedzi G. M. w toku postępowania dotyczące jej złego stanu zdrowia (zob. wywiad środowiskowy – k. 47 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a także mając na względzie wiek skarżącej, Sąd przyjął założenie, że obecnie jest ona niezdolna do uzyskiwania dodatkowego dochodu z własnej aktywności (pracy) i w takim kontekście oceniał jej sytuację. Kolejną okolicznością bezsporną jest fakt, że skarżąca posiada niewielki, ale stały dochód w postaci świadczenia emerytalno-rentowego, które to świadczenie wyniosło w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosków brutto 911,80 zł. Jako dochód na potrzeby badania przesłanki kryterium dochodowego należało przyjąć jednak kwotę 782,74 zł (to jest świadczenie brutto – podatek i składka zdrowotna). Sąd ustalił powyższe na podstawie pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, [...] z dnia 7 marca 2018 r., [...] znajdującego się w aktach administracyjnych – k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe ustalenia należy uzupełnić wskazaniem, że jak wynika z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie emerytalno-rentowe jest obciążone potrąceniem w kwocie 182,74 zł związanym ze zwrotem zasiłku stałego wypłaconego w czasie pobierania przez G. M. emerytury, co jednak nie zmniejsza jej dochodu na potrzeby kryterium dochodowego. Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności stwierdzić należy, że G. M., w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a więc w lutym 2018 r. posiadała dochód w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe ubiegania się o zasiłek celowy jak i o zasiłek okresowy. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., z uwzględnieniem aktualizacji dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. (Dz. U. poz. 1058; które obowiązywało w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 u.p.s., przysługiwało osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekraczał kwoty 634 zł. Warunek spełnienia kryterium dochodowego wskazany jest także w podstawie prawnej żądania zasiłku okresowego (art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Można dodać, że od 1 października 2018 r. weszło w życie nowe rozporządzenie w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r., Dz. U. poz. 1358), wedle którego kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określono na poziomie 701 zł. Mając na uwadze powyższe, G. M., która w lutym 2018 r. uzyskała dochód w kwocie 782,74 zł, nie była więc wyjściowo uprawniona do zasiłku celowego ani okresowego zarówno w dacie orzekania przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. W tym miejscu Sąd wyjaśnia skarżącej, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego przyznanie świadczenia celowego i okresowego na ogólnych zasadach jest w świetle przepisów prawa niemożliwe i kwestia ta nie podlega uznaniu organów. Pomimo ustalenia dotyczącego kryterium dochodowego konieczne było rozważenie ewentualnej, potencjalnej możliwości przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń z uwzględnieniem okoliczności, w jakich się znalazła. Na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe" może być przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego pod warunkiem zwrotu. Organy obu instancji obszernie pod tym kątem przeanalizowały sytuację skarżącej dochodząc do przekonania, że nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności pozwalające udzielić G. M. pomocy. Jak wskazano, art. 41 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, iż przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07 oraz z 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. W ocenie Sądu decyzja odmawiająca przyznania G. M. pomocy finansowej nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wskazywana przez skarżącą, a znana organom, jej sytuacja życiowa (z jednej strony trudna ze względu na stan zdrowia i niepełnosprawność, a z drugiej strony polepszona przez posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej), nie jest sytuacją, która – jako taka – może kwalifikować się jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 u.p.s. Dodatkowo przemawia za taką oceną charakter zgłoszonych potrzeb (zasiłek na zabiegi rehabilitacyjne), które stanowią kategorię planowanych wydatków, lub wydatków ponad konieczne potrzeby bytowe. Art. 41 u.p.s. w sposób jednoznaczny wskazuje na wyjątkowy charakter specjalnego zasiłku celowego czy innych wymienionych w nim świadczeń pod warunkiem zwrotu. O możliwości ich przyznania nie decyduje bowiem dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu – tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Szczególne przypadki, o których mowa w tym przepisie, muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Przyjąć zatem należy, iż specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Odnosząc się do okoliczności zgłoszonych w skardze Sąd wskazuje, że o istnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie może świadczyć to, iż w przekonaniu G. M. jest ona od lat nękana przez organy. Sąd podkreśla w tym miejscu, że jego rolą wyznaczoną przez ustawę jest kontrola legalności konkretnych aktów administracyjnych (najczęściej decyzji), które są w danym przypadku przedmiotem skargi. W tej sprawie badana jest prawidłowość decyzji Kolegium dnia [...] grudnia 2018 r., [...]. Sąd zaznacza, że nie jest natomiast uprawniony do prowadzenia ogólnej kontroli czy nadzoru nad administracją. Nie może więc weryfikować tego, czy organy pomocy społecznej dopuszczały się względem G. M. naruszeń. Oceniając natomiast obecną sprawę w świetle okoliczności zaistniałych w pierwszej połowie 2018 r. Sąd brał pod uwagę, że skarżąca jest osobą posiadającą niewielki stały dochód i otrzymuje mimo przekroczenia kryterium dochodowego świadczenia celowe na pilne potrzeby, takie jak wsparcie finansowe na zakup żywności (zob. k. 2-5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Sąd nie przeczy, że sytuacja finansowa G. M. jest trudna, jednak wobec uzyskiwanych dochodów nie można dopatrzeć się, aby znajdowała się ona w okolicznościach szczególnie dotkliwych, które uzasadniałyby przyznanie jej świadczeń wymienionych w zaskarżonej decyzji. Ubocznie Sąd wskazuje, że przedstawiona wyżej stanowcza ocena dotycząca szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 41 u.p.s. odnosi się tylko do niniejszej sprawy i nie oznacza, że wykluczone jest udzielenie skarżącej pomocy na inne potrzeby. Każda sprawa oceniana jest przez organ indywidualnie. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1308) – oddalił skargę uznając, że organy trafnie przyjęły, iż nie zachodziły przesłanki przyznania G. M. pomocy celowej w postaci zasiłku okresowego, celowego, specjalnego zasiłku celowego (względnie zasiłku celowego i okresowego pod warunkiem zwrotu).