II SA/Po 840/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. Uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] listopada 2018r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Z-ca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), postępowanie sprawie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem, w dniu [...] maja 2018 roku, dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...]. Jako przyczynę zawieszenia postępowania wskazano toczące się przed Sądem Rejonowym [...] postępowanie w sprawie o wykroczenie przeciwko R. H.. Zdaniem organu prawomocne rozstrzygnięcie sądu w przedmiotowej sprawie będzie podstawą do zajęcia, przez Zarząd Dróg Miejskich w [...], stanowiska w przedmiocie powstania, lub też nie, podstawy do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i rozstrzygnięcia o ewentualnych kosztach z tym związanych. R. H. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając, iż nie określono prawidłowo stron postępowania, jak też nie wyjaśniono związku między postępowaniem niniejszym, a postępowaniem sądowym. Zarząd Dróg Miejskich nie wskazał żadnych przesłanek, z których zasadnie można by wnioskować o tym, że związek taki istnieje, co oznacza, że zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia prawnego, ani faktycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium") postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Dalej wskazano, iż w dniu [...] maja 2018r. Straż Miejska Miasta [...] wydała dyspozycję usunięcia pojazdu nr [...] z powodu blokowania torowiska oraz naruszenia zakazu ruchu [...] Pojazdu nie odholowano, ponieważ w trakcie czynności zgłosił się kierowca. W aktach znajduje się notatka służbowa z interwencji w [...] na ul. [...] o godz. 11:45 w związku z nieprawidłowo zaparkowanym pojazdem marki [...] o nr rej. [...] Wynika z niej, że pomoc drogową wezwano o godz. 11:56. Pomoc drogowa dojechała na miejsce o godz. 12:20. W trakcie prowadzonych czynności o godz. 12:30 zgłosił się kierowca pojazdu. Dołączone zostały do niej wydruki fotografii obrazujące sposób zaparkowania pojazdu. W notatce zostało zapisane, że interwencję zakończono skierowaniem wniosku o ukaranie do sądu. Kierowcy wskazano koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, doręczając jednocześnie stosowną informację na piśmie. W ocenie SKO sprawa wydania dyspozycji usunięcia pojazdu wiąże się ściśle ze sprawą sądową o wykroczenie drogowe, o której mowa w ww. notatce strażnika Straży Miejskiej w [...]. W ocenie Kolegium postępowanie w sprawie o wykroczenie związane z "zajęciem torowiska" jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie ustalenia wysokości kosztów, związanych z wydaniem, w dniu [...] maja 2018r., dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu. Wynik tego postępowania sądowego przesądzi o tym czy doszło do popełnienia wykroczenia i czy zasadne było wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, a co za tym idzie, czy istnieją podstawy do obciążenia właściciela pojazdu kosztami pomocy drogowej wezwanej przez funkcjonariusza Straży Miejskiej. Skargę na powyższe postanowienie R. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo prawidłowej wykładni, co wiąże się z naruszeniem art. 7 oraz art. 7a § 1 przez organ I instancji, w związku ze zignorowaniem przez ten organ treści art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Zarzucono, iż postępowanie w sprawie o wykroczenie nie jest kwestią, która ujawniła się w toku postępowania, lecz zostało przez organ potraktowane jako okazja do odstąpienia od wymaganych przepisami czynności (wymagających od organu ustalenia stanu faktycznego). W tych okolicznościach rozstrzygnięcie sprawy o wykroczenie nie jest kwestią prawną, a kwestią stricte materialną, bowiem organ nie oczekuje na rozstrzygnięcie o ewentualnej winie, co do popełnienia wykroczenia, tylko ma zamiar wykorzystać ustalenie stanu faktycznego przez sąd. Wskazano, iż żaden przepis prawa materialnego nie określa wprost konieczności oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy o wykroczenie. Przedmiotem postępowania jest kwestia stosowania się, lub nie, do znaku B-14 oraz dodatkowo zablokowanie przejazdu tramwaju, natomiast okoliczności wykazane i udowodnione w postępowaniu o wykroczenie nie będą mogły być dowodami w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez ZDM, ponieważ ZDM nie ma możliwości pobrania ich z sądu i włączenia do akt swojego postępowania, jako dowodów. Zdaniem skarżącego organ administracji publicznej powinien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czego zaniechał. Tym samym postanowienie o zawieszeniu postępowania jest niezgodne z przepisami K.p.a. Zauważono dodatkowo, że organ, w terminie miesiąca (a nawet dwóch miesięcy) od wszczęcia postępowania nie zawiesił tego postępowania, nie uwiarygodnił prowadzenia jakichkolwiek czynności zmierzających do wydania decyzji, nie wskazał jakie dowody zamierza pozyskać, ani jak związek z trwaniem przez organ w bezczynności ma orzeczenie w sprawie o wykroczenie, które ma być usprawiedliwieniem braku działań ZDM w [...] Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Z-cy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] zawieszające postępowanie jakie toczy się przed tym organem w sprawie zapłaty kosztów związanych z usuwaniem pojazdu. Podstawę podjętych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.". Zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 K.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Ze względu na istotę i skutki zawieszenia postępowania, jego przesłanki muszą być interpretowane w sposób ścisły, a sama instytucja wykorzystywana w sposób rygorystyczny, a nie dowolny. I tak, organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd – art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "zagadnienie wstępne". W orzecznictwie przyjmuje się, iż stanowi ono materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji", jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia w konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne, ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Wobec powyższego podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 950/15, z 19 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 3075/15 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organy stanęły na stanowisku, iż sprawa dotycząca ustalenia kosztów usunięcia pojazdu wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem powszechnym w sprawie o wykroczenie drogowe związane z zajęciem torowiska tramwajowego, prowadzonej wobec R. H.. Zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Zgodne z art. 130a ust. 4 tej ustawy dyspozycję przemieszczenia lub usunięcia pojazdu z drogi wydaje: 1) policjant - w sytuacjach, o których mowa w ust. 1-3; 2) strażnik gminny (miejski) - w sytuacjach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 4 i 5; 3) osoba dowodząca akcją ratowniczą - w sytuacji, o której mowa w ust. 3. Jak stanowi art. 130a ust. 2a od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. O obowiązku zapłaty kosztów usunięcia pojazdów orzeka właściwy starostwa na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy. Z powyższych regulacji wynika, iż orzekając o obowiązku zapłaty kosztów usunięcia pojazdów właściwy organ winien m.in. ustalić, czy doszło do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu przez uprawnioną osobę, czy dyspozycja ta była uzasadniona okolicznościami wymienionymi w art. 130a ust. 1 powołanej wyżej ustawy, oraz czy doszło do powstania kosztów związanych z wydaniem tej dyspozycji. Nadto organ winien ustalić osobę zobowiązaną do poniesienia tych kosztów (por. wyrok NSA z 22 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 106/17 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych przepisów, jak też jakichkolwiek innych, nie wynika, aby wydanie decyzji w kwestii obciążenia właściciela pojazdu kosztami jego usunięcia była uzależnione od uprzedniego orzeczenia w przedmiocie odpowiedzialności karnej właściciela pojazdu lub osoby, która władała pojazdem w chwili jego usunięcia dysponując nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego (patrz art. 130a ust. 10i ustawy Prawo o ruchu drogowym). Innymi słowy orzeczenie sądu powszechnego w sprawie odpowiedzialności za wykroczenie nie stanowi warunku koniecznego do wydania decyzji w przedmiocie obciążenia kosztami usunięcia pojazdu z przyczyny wskazane w art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie zachodzi zatem sytuacja, iż bez rozstrzygnięcia przez sąd powszechny o odpowiedzialności karnej, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r. o sygn. akt II OSK 1817/16 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, brak jest przeszkód, aby dowody zgromadzone w postępowaniu karnym, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, stanowiły dowód w takim postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. o sygn. I OSK 1973/19 – dostępny jak wyżej). Niemniej zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych w sprawie, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z 05 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 591/16 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zatem organ właściwy do ustalenia kosztów usunięcia pojazdu nie może twierdzić, iż jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym może być ustalone, czy doszło do zaistnienia okoliczności uzasadniającej wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu. Nie może też, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uchylać się od obowiązku ustalenia stanu faktycznego, w tym przeprowadzenia postępowania dowodowego. Obowiązek ten ciąży na tym organie na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jako wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd zasądził, na podstawie art. 200 P.p.s.a., od SKO w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]- złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a.