II SA/Po 841/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] orzekł o cofnięciu B. K. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, dokument nr [...], druk nr [...], wydanego dnia [...] 2006 r. przez Prezydenta Miasta P.. Powyższa decyzja została przesłana B. K. na adres ul. [...] lok [...], [...]. adres ten B. K. wskazał w piśmie z dnia 25 sierpnia 2015 r., w którym wniósł o cyt. "przedłużenie obowiązywania decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego". Ze zwrotnego dowodu doręczenia wynika, iż przesyłkę w dniu 16 października 2015 r. odebrała osoba upoważniona - M. N. dysponująca pieczątką kancelarii adwokackiej adw. B. K.. W dniu 4 października 2016 r. do Urzędu Miasta P. wpłynęło pismo B. K., w którym wniesiono o przesłanie decyzji o cofnięciu uprawnień kategorii A, wskazując, iż nigdy nie została ona stronie doręczona. Prezydent Miasta P. pismem z dnia 6 października 2016 r. poinformował B. K., iż decyzja z [...] 2015 r. została przesłana na adres ul. [...], [...] i skutecznie doręczona w dniu 16 października 2015 r. Jednocześnie organ przesłał kserokopię wyżej wymienionej decyzji. W dniu 20 października 2016 r. (data stempla pocztowego) B. K. złożył pismo, oparzone datą 19 października 2016 r., w którym wniósł o: - przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] 2015 r., sygn. [...] o cofnięciu uprawnień kategorii A; - doręczenie decyzji administracyjnej; - uchylenie ww. decyzji. B. K. podniósł, iż M. N. nie jest adresatem decyzji. Nie jest także dorosłym domownikiem, sąsiadem lub dozorcą domu. Wobec tego, że M. N. nie obejmuje dyspozycja art. 43 K.p.a. to stosowanie domniemania doręczenia jest wykluczone. Tym samym wykluczenie domniemania powoduje nieskuteczność doręczenia decyzji. Podniósł, iż przesłana kserokopia nie jest decyzją . Wskazał, że nie wiedział o skutkach niepoddania się kontrolnemu poddaniu kwalifikacji, ani nie mógł odwołać się od decyzji. Podał także, iż adresem do doręczeń jest adres: PI. [...] K.. Powyższe pismo organ I instancji przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako odwołanie od decyzji [...] 2015 r. nr [...] wraz z wnioskiem o przywróceniem terminu do wniesienia tego odwołania. W dniu 24 listopada 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo B. K. w którym uzupełnił swój wniosek o przywrócenie terminu oraz o uchylenie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami przedkładając pisemne wyjaśnienia M. N. potwierdzające niedoręczenie adresatowi przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] 2015 r . W piśmie B. K. wskazał też na brak podstawy do wydania decyzji w zakresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił na wstępie, iż wniosek o uchylenie decyzji wprost wyrażony w piśmie z dnia 19 października 2016 r. oraz podtrzymany w piśmie z dnia 23 listopada 2016 r. oraz sformułowanie zarzutów wobec decyzji, a nadto wniosek o "przywrócenie terminu do złożenia odwołania" rozstrzygają, że intencją strony jest odwołanie się od wskazanej decyzji. Pomimo braku tytułu pisma i wprost wyrażonej woli odwołania się (a jedynie żądania doręczenia decyzji), nie budzi wątpliwości, że strona dąży po pierwsze - do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a po drugie - do wzruszenia decyzji w drodze odwołania. Dalej organ powołał się na treść art. 129 § 2 K.p.a. określającego czternastodniowy termin do wniesienia odwołania i wskazał, że decyzja Prezydenta Miast P. z dnia [...] 2015 r. zawierała prawidłowe pouczenie o terminie jej zaskarżenia i została skutecznie doręczona w dniu 16 października 2015 r. do rąk osoby upoważnionej, pod adresem do doręczeń wskazanym przez stronę. Organ II instancji stwierdził, iż czternastodniowy termin zaczął biec w wyżej wskazanej dacie odbioru decyzji i upłynął z dniem 30 października 2015 r. Tym samym od dnia 31 października 2015 r. decyzja ta posiada przymiot decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 K.p.a.). Natomiast w myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Złożenie odwołania po upływie terminu, w przypadku gdy termin nie został przywrócony, stanowi sytuację objętą hipotezą przywołanej normy. Rozpoznanie odwołania bez przywrócenia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygniecie wniósł B. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zdaniem strony skarżącej postanowienie z 21 czerwca 2017 r. zostało wydane przedwcześnie gdyż przed rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podniesiono, iż skarżący złożył skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w konsekwencji rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w wyniku czego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2017r . nr [...] orzeczono o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu adminstarcyjnego w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez B. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2015 r., nr [...] Zgodnie z art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: "K.p.a.") organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym, obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności sprawdzenie czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ nie ma innej możliwości, jak tylko wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 K.p.a. Jak wynika z brzmienia art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż pismo B. K. z dnia 19 października 2016 r. stanowiło odwołanie od wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2015 r. W myśl art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Tymczasem z treści pisma z 19 października 2016 r. , uzupełnionego pismem z 23 listopada 2016 r., wynika, iż B. K. domaga się uchylenia tej decyzji kwestionując jej prawidłowość. W okolicznościach przedmiotowej sprawy istotne było ustalenie daty doręczenia B. K. decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2015 r. od której to daty rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, iż decyzja ta została przesłana skarżącemu na adres ul. [...], [...], pod którym to adresem została odebrana w dniu 16 października 2015 r. przez M. N.. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaskarżonej decyzji widnieje adnotacja doręczyciela, iż M. N. była upoważniona do odbioru przesyłki, a ponadto widnieje na nim pieczątka kancelarii adwokackiej adw. B. K. z wskazanym na niej adresem: pl. [...], [...]. Mając na uwadze, iż ww. decyzję doręczono B. K. jako osobie fizycznej zwrócić trzeba uwagę na treść art. 42 K.p.a. zgodnie z którym pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Ponadto zgodnie z art. 43 K.p.a przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Skarżący w odwołaniu podniósł, iż M. N. nie należy do kategorii osób wymienionych w art. 43 K.p.a., zatem doręczenie jej przesyłki w dniu 16 października 2015 . nie może być uznane z skuteczne wobec skarżącego. Wykładając przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące zasady doręczeń należy mieć na względzie, że wprawdzie mają one charakter gwarancyjny i ochronny jednak nie uniemożliwiają one organom doręczania pism na adres inny niż wymieniony w art. 42 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy strona lub pełnomocnik tego zażąda. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wyraźnie dopuszcza taką możliwość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie I OSK 911/10 oraz z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie I OSK 1257/11, z dnia 6 września 2013 r. w sprawie II FSK 2561/11, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Strona może żądać doręczania jej korespondencji pochodzącej od organu na dowolny adres. Może to być adres wykonywanej działalności gospodarczej, indywidualnej kancelarii prawniczej mieszczącej się w wynajętym lokalu, filii takiej kancelarii, a nawet osoby trzeciej itp. Wskazanie organowi takiego adresu "życzeniowego", lub "do doręczeń", nie będącego adresem miejsca zamieszkania lub pracy powoduje, że dyspozycja art. 42 § 1 w zw. z art. 43 K.p.a. nie znajdzie zastosowania. Wskazanie organowi innego niż wymienione w tych przepisach miejsca doręczania korespondencji powoduje, że osoby przebywające pod podanym organowi adresem są upoważnione do odbioru korespondencji. Skoro strona sama wskazuje inne niż wynikające z art. 42 § 1 K.p.a. miejsce doręczania jej korespondencji, to nie może następnie podważać prawidłowości tego doręczenia, powołując się na reguły doręczeń przewidziane w powyższych uregulowaniach (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. o sygn. akt II OSK 2159/12 – dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl ). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w aktach sprawy znajduje się pismo B. K. z 25 sierpnia 2015 r. skierowane do organu I instancji w którym wniósł o "przedłużenie obowiązywania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu zawodowego". W piśmie tym wskazano adres ul. [...], [...]. Zatem jako prawidłowe ocenić należy postępowanie organu polegające na kierowaniu na ten adres korespondencji adresowanej do skarżącego. Skoro pod tym adresem skarżący nie zamieszkiwał (jak wynika z wyjaśnień M. N. pod tym adresem w październiku 2015 r. mieściła się kancelaria "mec J. A. " ) to w sprawie nie zachodził wymóg doręczenia właściwego. Decyzja z dnia [...] 2015 r. mogła być odebrana przez inną osobę przebywającą pod wskazanym organowi adresem, zwłaszcza że osoba ta dysponowała pieczątką adresata, a dodatkowo jak wynika z akt administracyjnych potwierdzała też odbiór wcześniejszej korespondencji kierowanej w sprawie do B. K. (por. potwierdzenie odbioru decyzji z [...] 2015 r. k. 21 akt administracyjnych organu I instancji). Sądowi wiadomym z urzędu jest też, iż zgodnie z informacją odpowiadającą odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, pod adresem ul. [...], [...] od dnia 28 września 2015 r. zlokalizowana jest siedziba Spółki Partnerskiej "[...] Adwokacka Spółka Partnerska w której partnerem jest B. D. K.. Spółka ta posiada także oddziały m.in. w K. przy Placu [...] Powyższe prowadzi do wniosku, iż doręczenie decyzji organu I instancji z dnia [...] 2015 r., które nastąpiło w dniu 16 października 2015 r. pod wyżej wskazanym adresem ul. [...], [...] należy uznać za skuteczne. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął B. K. z dniem 30 października 2015 r., a więc wniesienia w dniu 19 października 2016 r. odwołania nastąpiło z naruszeniem terminu do dokonania tej czynności. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wydało, na podstawie art. 134 K.p.a., postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać je za całkowicie chybione. Sądowi znany jest pogląd wyrażany w części orzecznictwa oraz w doktrynie, iż jeżeli strona złożyła odwołanie po terminie i jednocześnie wniosła o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności to organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu i dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu - organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2017 r. o sygn. akt II SA/Łd 180/17 oraz A. Wróbel w komentarzu art. 134 w "Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego" opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX, 2016). Taka sytuacji miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z wyjaśnień organ II instancji postanowieniem z dnia [...] 2017 r. o nr [...] rozpoznał wniosek B. K. i odmówił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to, zgodnie z art. 59 § 2 K.p.a., jest ostateczne. W związku z występującymi w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnościami, uzupełniająco Sąd wyjaśnia, iż podziela pogląd zgodnie z którym w przypadku złożenia odwołania po terminie i wniesienia wniosku o przywrócenie tego terminu, po wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, dopuszczalne jest także wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Jak wskazano wyżej w przypadku uchybienia terminu ustawodawca nałożył, w art. 134 K.p.a., na organ odwoławczy jednoznaczny obowiązek wydania postanowienia o uchybieniu terminowi. Przepis ten ma charakter bezwarunkowy, działanie organu nie jest zależne od zaistnienia w stanie faktycznym innych przesłanek niż złożenie odwołania po terminie. Literalne odkodowanie zawartej w nim normy prawnej nie pozwala na jakiekolwiek inne zachowanie organu poza wydaniem aktu procesowego zawierającego stwierdzenie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zaniechanie w postaci niewydania postanowienia o uchybieniu terminu może się spotkać z zarzutem bezczynności organu odwoławczego. Zostało bowiem złożone odwołanie, które nie zostało załatwione, co oznacza, że nie zakończono postępowania odwoławczego. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie jest natomiast indywidualnym aktem administracyjnym kończącym postępowanie odwoławcze. Wniesione odwołanie winno być rozpatrzone merytorycznie poprzez wydanie decyzji lub procesowo poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. o sygn. II GSK 151/12 i powołane w nim orzecznictwo – dostępne na: https://cbois.nsa.gov.pl ). W tych okolicznościach Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.