II SA/Po 842/13

Dnia 8 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 roku sprawy ze skargi B. J. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2013 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. oddala skargę B. J. pismami z dnia z dnia 8 i 23 kwietnia 2013 r., 6 maja 2013 r. i następnie sprecyzowanych pismem z dnia 28 maja 2013 r. zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o uchylenie na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] 2004 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2003 r. o odmowie przyznanie wnioskodawczyni uprawnień kombatanckich. Podniósł, iż po aresztowaniu jego matki przez NKWD został wraz z rodzeństwem pozostawiony bez opieki i środków do życia. Jego zdaniem w latach od 1944 do 1950 r. byli z rodzeństwem "społecznymi sierotami na obcej ziemi". Wyjaśnił, że jego ojciec J. J. był żołnierzem AK – oficerem poszukiwanym przez NKWD listem gończym i w związku z tym przedostał się przez granicę z grupą partyzantów. Nigdy się nie ujawnił, nie posiadał dokumentów i ostatecznie osiedlił się na wsi i był rolnikiem. Okoliczności te wnioskodawca potwierdził przedkładając stosowne dokumenty. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: Kierownik UdSKiOR) decyzją z dnia [...] 2013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. i art. 1-4 i art. 22 § 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r. poz. 400 ze zm.), dalej ustawa o kombatantach, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] 2003 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] 2004 r. W uzasadnieniu stwierdził, że we wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej strona nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających uchylenie decyzji. Stosownie zaś do art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Kodeksie. Przepis art. 154 k.p.a. określa zaś, że decyzja ostateczna, ma mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Kierownika UdSKiOR słuszny interes strony nie może jednak prowadzić do obchodzenia innych przepisów prawa tj. w niniejszej sprawie art. 1-4 i art. 22 § 1 ustawy o kombatantach. Co więcej art. 154 k.p.a. nie może stanowić tzw. "wentyla bezpieczeństwa" polegającego na tym, że strona dąży do wzruszenia ostatecznej niekorzystnej dla niej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a więc wszelkie podejmowane przez nie decyzje muszą znaleźć oparcie w treści przepisów bezwzględnie obowiązujących. Kierownik UdSKiOR wyjaśnił, że przepisy art. 1-4 ustawy o kombatantach wyliczają enumeratywnie rodzaje działalności, które mogą być uznane za działalność kombatancką lub działalność z nią równoważną oraz kategorie represji uzasadniające przyznanie uprawnień kombatanckich. Wskazany przez stronę fakt pozbawienia opieki rodzicielskiej w latach 1944-1950 nie jest represją lub działalnością w rozumieniu przepisów ustawy o kombatantach i nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień określonych w ustawie. B. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kierownik UdSKiOR decyzją z dnia [...] 2013 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 6 czerwca 2013 r. W motywach uzasadnienia wskazał, powołując przepis art. 16 § 1 k.p.a., że z zasady trwałości decyzji ostatecznych wynika, iż decyzja taka nie może być w zasadzie wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkami ściśle określonymi w przepisach k.p.a. Zdaniem organu konstrukcja przepisu art. 154 k.p.a. powoduje, że prowadzone w oparciu o powołaną podstawę prawną postępowanie administracyjne nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, która już została rozstrzygnięta co do istoty w postępowaniu administracyjnym głównym, rozpoznawczym, lecz koncentruje się na ocenie (weryfikacji) wydanej uprzednio decyzji pod względem kryteriów przewidzianych przepisem art. 154 k.p.a. Tymi kryteriami są interes społeczny i słuszny interes strony. W ocenie Kierownika UdSKiOR decyzja z dnia [...] 2004 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] 2003 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich nie tworzą dla strony żadnych praw, dlatego też mogłyby być wzruszone w myśl art. 154 k.p.a., gdyby strona wykazała istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Niemniej jednak nie można zdaniem organu uznać za słuszny interes strony, w świetle art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Kierownik UdSKiOR wyjaśnił, że we wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej strona powołała się na te same okoliczności będące przedmiotem rozpoznania organu w trakcie postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym. Brak jest zatem podstaw do uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. B. J. wniósł skargę na powyższą decyzję Kierownika UdSKiOR z dnia [...] 2013 r. Przywołał okoliczności sprawy, w szczególności wyjaśnił, że w latach od 1944 do 1950 przebywał wraz z rodzeństwem na ziemiach zabranych przez ZSRR bez rodziców, a następnie w okresie 1950-1956 r. bez matki. Wskazał, że w okresie tym żyli bez dachu nad głową, latem w lesie, a zimą w chlewach i stodołach. Czasem przyjmowano ich do mieszkań. Skarżący wyjaśnił, że żył z rodzeństwem z żebractwa, uciekając ciągle przed NKWD. W okresie tym często chorował i leczony był jedynie ziołami przez babcię. Nie mógł w okresie tym chodzić do szkoły, do kościoła, mówić po polsku ani używać nazwiska swoich rodziców. Uznawano go i jego rodzeństwa za "dzieci białych bandytów". Dodał, że dokumenty źródłowe (m.in. pismo z "Memoriału z 2006 r.) potwierdzają, iż jego matka odpowiadała za naruszenie art. 58—2 KK RFSRR, który przewidywał karę śmierci przez rozstrzelanie lub ogłoszenie za wroga pracujących wraz z konfiskatą mienia. Wyjaśnił, że mienie jego rodziców zostało skonfiskowane, a całą rodzinę J. wywieziono na Sybir. W związku z tym nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż nie przedstawił żadnych nowych okoliczności. Kierownik UdSKiOR w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Tym samym ustawodawca wprowadza zasadę trwałości decyzji ostatecznych, które mogą być wzruszone tylko w jednym trybów szczególnych, wyliczonych w sposób wyczerpujący w ustawie. Organy administracji publicznej nie są przy tym uprawnione do rozszerzającej wykładni takich przepisów lub uchylania bądź też modyfikowania decyzji ostatecznych w innym trybie. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że w pismach z dnia 8 i 23 kwietnia 2013 r., z dnia 6 maja 2013 r., sprecyzowanych następnie w piśmie z dnia 28 maja 2013 r., skarżący wniósł o wzruszenie ostatecznej decyzji Kierownika UdSKiOR z dnia [...] 2003 r., utrzymanej w mocy decyzją tego organu z dnia [...] 2004 r., w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Zgodnie natomiast z tym ostatnim przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publiczny, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oczywistym jest, że cytowany przepis pozwala na modyfikację decyzji ostatecznej jedynie w granicach zakreślonych dla danego rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Wymieniony art. 154 § 1 k.p.a. nie stanowi natomiast samodzielnej, materialnoprawnej podstawy orzekania o kwestiach, jakie były poruszone we kwestionowanej decyzji ostatecznej. Weryfikacja decyzji z dnia [...] 2003 r. i z dnia [...] 2004 r. wymagała zatem odwołania się do przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach (...). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca precyzuje następnie w art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy, że za działalność kombatancką uznaje się: (1) pełnienie służby wojskowej w Wojsku Polskim lub w polskich formacjach wojskowych przy armiach sojuszniczych podczas działań wojennych prowadzonych na wszystkich frontach przez Państwo Polskie; (2) uczestniczenie w ramach polskich formacji i organizacji wojskowych w I wojnie światowej, w powstaniach narodowych i walkach o odzyskanie lub utrzymanie terytoriów Rzeczypospolitej Polskiej; (3) pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945; (4) pełnienie służby wojskowej w armiach sojuszniczych, a także w sojuszniczych organizacjach ruchu oporu w okresie wojny 1939-1945, z wyjątkiem formacji Ludowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (NKWD) oraz innych specjalnych formacji, które prowadziły działalność przeciwko ludności polskiej; (5) pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach wojskowych lub organizacjach niepodległościowych na terytorium Państwa Polskiego w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r. i w granicach powojennych w okresie od wkroczenia armii Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) do końca 1956 r., jeżeli były to formacje lub organizacje stawiające sobie za cel niepodległość i suwerenność Rzeczypospolitej, (6) uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu; (7) uczestniczenie w tzw. Niszczycielskich Batalionach ("Istriebitielnych Batalionach") na dawnych ziemiach polskich w województwach: lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i wołyńskim w obronie ludności polskiej przed ukraińskimi nacjonalistami, w latach 1944-1945. Ponadto, zgodnie z art. 2 i art. 3 ustawy o kombatantach, za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się: (1) pełnienie funkcji cywilnych we władzach powstań narodowych oraz w administracji podziemnego Państwa Polskiego w okresie wojny 1939-1945 oraz w podziemnych niepodległościowych organizacjach cywilnych w latach 1945-1956; (2) udział w okresie do 31 grudnia 1945 r. w walkach o zachowanie suwerenności i niepodległości Państwa Polskiego w zmilitaryzowanych służbach państwowych; (3) prowadzenie w okresie wojny 1939-1945 zorganizowanego i profesjonalnego tajnego nauczania dzieci i młodzieży; (4) dawanie schronienia osobom narodowości żydowskiej lub innym osobom, za których ukrywanie w latach 1939-1945, ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej – groziła kara śmierci; (5) zaokrętowanie marynarzy polskich w charakterze członków załogi na statku bandery własnej lub bandery koalicyjnej, przeznaczonym do działań wojennych w okresie wojny 1939-1945; (6) uczestniczenie w latach 1914-1945 w walkach o polskość i wolność narodową Śląska, Wielkopolski, Ziemi Lubuskiej, Gdańska, Pomorza i Ziemi Kaszubskiej oraz Warmii i Mazur, a także innych ziem zagarniętych przez zaborców; (6) czynny udział w zbrojnym wystąpieniu o wolność i suwerenność Polski w Poznaniu w czerwcu 1956 r., który spowodował śmierć lub uszczerbek na zdrowiu; (7) poniesienie śmierci, uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych; (8) czas przebywania w niewoli lub obozach internowania oraz obozach, poprawczych obozach pracy i poprawczych koloniach pracy podległych NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR, a także w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski, spowodowanego działalnością kombatancką; (9) czas przebywania w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady. Wreszcie, w myśl art. 4 ustawy o kombatantach uprawnienia kombatanckie mogą być przyznane osobom, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego, przy czym za represję w rozumieniu cytowanej ustawy uważa się jedynie okresy przebywania: (1) z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: (a) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, (b) w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, (c) w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa; (2) z przyczyn narodowościowych i rasowych w gettach; (3) z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych: (a) w więzieniach oraz miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania w latach 1944-1956, na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie, przez sądy powszechne, wojskowe i specjalne albo w latach 1944-1956 bez wyroku - za działalność polityczną bądź religijną, związaną z walką o suwerenność i niepodległość, a także (5) oddzielenie od rodziców w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia. Odnosząc te uwagi do specyfiki omawianej sprawy, należy zauważyć, że skarżący (przez swego pełnomocnika) w pismach z dnia 8 i 24 kwietnia 2013 r. i 6 oraz 28 maja 2013 r., jak i w odwołaniu z dnia [...] 2013 r. oraz w skardze z dnia [...] 2013 r. konsekwentnie wskazywał na fakt pozbawienia opieki rodzicielskiej w związku z uwięzieniem matki na okres 12 lat i nieujawnieniem się ojca, oficera AK. Skarżący podkreślał także trudności, jakie niewątpliwie wynikały z takiej sytuacji dla dziecka – głód, brak stałego schronienia, choroby, konieczność ciągłego ukrywania się, lęk przed rozłączeniem z rodzeństwem lub rozstrzelaniem, zadenuncjowanie do NKWD z powodu narodowości i pochodzenia. Trzeba stwierdzić, że okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mieszczą się w opisie żadnej z przesłanek, o jakich mowa w przytoczonych wyżej art. 1-4 ustawy o kombatantach. Skarżący nie brał bowiem w szczególności udziału w walkach prowadzonych przez którąkolwiek z formacji wojskowych wymienionych w tych przepisach, nie pełnił żadnych funkcji cywilnych w administracji Polskiego Państwa Podziemnego lub we władzach powstań narodowych, nie dawał także schronienia osobom narodowości żydowskiej lub innym osobom, za których ukrywanie groziła kara śmierci. Należy przy tym podkreślić, że represje wskazane przez skarżącego w skardze z dnia [...] 2013 r., tj. brak możliwości chodzenia do szkoły, brak możliwości chodzenia do kościoła, brak możliwości mówienia po polsku, brak możliwości posługiwania się nazwiskiem rodziców, a także podnoszony stale w toku postępowania fakt pozbawienia opieki rodzicielskiej, choć niewątpliwie bardzo dotkliwe, czy wręcz traumatyczne, nie mieszczą się w katalogu represji z art. 4 ustawy o kombatantach. Represja w rozumieniu omawianej ustawy wiąże się bowiem – w ogólności – z umieszczeniem w więzieniu, obozie zagłady, obozie pracy, kolonii poprawczej, getcie lub miejscu odosobnienia, a nie z pozbawieniem opieki rodzicielskiej. Dlatego też, nie kwestionując krzywd doznanych przez skarżącego, należy zgodzić się z organem administracji publicznej, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyznanie mu uprawnień kombatanckich, co z kolei wyklucza także zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznych z dnia [...] 2003 r. i [...] 2004 r. Skarżący w toku postępowania podnosił kilkakrotnie, że domaga się przyznania mu statusu osoby represjonowanej, a nie uprawnień kombatanckich. Trzeba jednak podkreślić, że powołana ustawa nie przewiduje w ogóle urzędowego stwierdzania, że danej osobie należy się status osoby represjonowanej. Cytowana ustawa reguluje bowiem kwestię przyznawania uprawnień kombatanckich, w tym również z tytułu doznanych represji, o ile mieszczą się w katalogu zawartym w art. 3 tejże ustawy. Należy zaznaczyć, że katalog ten ma charakter enumeratywny (wyczerpujący), a zatem nie może być poszerzany przez organy administracji publicznej o inne, niewskazane w nim sytuacje. Ustawodawca nie rekompensuje bowiem wszystkich możliwych krzywd doznanych w toku wojny lub w okresie powojennym, co wyraźnie potwierdza już sam tytuł przedmiotowej ustawy. Ustawodawca zdecydował się natomiast naprawić pewne określone ściśle krzywdy, doznane w wyniku kwalifikowanych represji, które zostały wprost wymienione w art. 4 ustawy o kombatantach. Okoliczności, opisane przez skarżącego, nie wyczerpują natomiast opisu żadnej z przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie. W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł żadnych podstaw do jej uwzględnienia. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.