II SA/Po 842/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania J. K. i B. W.-K., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] czerwca 2020 r., [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce [...] w [...] przy [...]. Zarazem organ odwoławczy przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. M. G. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji (grupa kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji opisana jako "1"). Dnia [...] kwietnia 2020 r. mgr inż. arch. E. M. przygotowała dla otoczenia inwestycji szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020, poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") (grupa kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji opisana jako "16"). Dnia [...] maja 2020 r. mgr inż. arch. A. S. (Kierownik Referatu Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta [...]) przygotowała projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] należącej do M. G. (grupa kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji opisana jako "20"). Pismem z dnia [...] maja 2020 r., [...] strony postępowania zostały zawiadomione o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a.") (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Żadna ze stron nie wniosła zastrzeżeń. Dotyczyło to także samej wnioskodawczyni M. G.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Burmistrz, działając między innymi na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalił dla inwestycji warunki zabudowy (grupa kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji opisana jako "28"). Odwołanie od decyzji złożyli J. K. i B. W., właściciele działki [...] Zwrócili oni uwagę, że działka [...] powstała z podziału większej działki. Działka inwestycyjna [...] i ich działka [...] powstałe na skutek wtórnego podziału predestynowane są do zabudowy zespolonej, bliźniaczej. Odwołujący się zarzucili organowi, że proces ustalenia warunków zabudowy skoncentrowano na analizie "cech" zabudowy i zagospodarowania terenu (według danych z obszaru analizowanego), natomiast pominięto zagadnienia związane z prawidłowym określeniem "funkcji" zabudowy. W ocenie J. K. i B. W. nie można pominąć, że określony sposób zabudowy działki [...] – która powinna być zabudowana budynkiem bliźniaczym zespolonym z budynkiem na działce [...], a tymczasem dozwolono zabudowę wolnostojącą – ograniczy faktyczny sposób zagospodarowania tej drugiej i naruszy uzasadniony interes jej właścicieli. Interes ten znajduje umocowanie w art. 4 Prawa budowlanego traktującym o prawie do zabudowy. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy szczegółowo przytoczył dane z analizy urbanistycznej i dalej dostrzegł, że ustalone parametry zabudowy odbiegają od nich, jak i odbiegają od wniosku inwestorki. Wskazał między innymi, że średni wskaźnik zabudowy wyniósł na obszarze analizowanym 15,6 m, inwestorka wnioskowała o jego ustalenie na poziomie 29,8 m, gdy tymczasem w zaskarżonej decyzji ustalono go na poziomie 25 %. W przypadku linii zabudowy inwestorka wnosiła o ustalenie jej w odległości 6 m od frontu, w projekcie decyzji ustalono tą wartość na poziomie 6 m, natomiast w samej decyzji jest to już 7 m. Dalej Kolegium wysunęło zastrzeżenia co do faktu, że "w sposób mało czytelny" dopuszczono warianty zabudowy jako dwu lub jednokondygnacyjną o wysokościach 7 m lub 5 m. Organ odwoławczy podsumował, że parametr dotyczący dopuszczalnego procentu zabudowy, linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej (inwestorka żądała 8 m, ustalono 7 m – uw. Sądu) odbiegają od ustaleń analizy oraz wniosku inwestorki. Zdaniem Kolegium to drugie grozi wręcz podniesieniem zarzutu nieważności decyzji. Kolegium stwierdziło, że ze względu na powyższe należy w sposób prawidłowy przeprowadzić analizę urbanistyczną "prowadzącą do ustaleń co do możliwości ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zwłaszcza analizę co do możliwości określenia linii zabudowy, dopuszczalnego procentu zabudowy dla planowanej inwestycji z uwzględnieniem wywodów organu odwoławczego". Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w zaistniałych okolicznościach konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zastosowanie natomiast art. 136 K.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się natomiast do odwołania J. K. i B. W., Kolegium nie uwzględniło zarzutów tych osób. Od decyzji kasacyjnej Kolegium sprzeciw złożyła M. G.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania wyjaśniła, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych należy przyjąć, że jeżeli inwestor akceptuje parametry techniczne zabudowy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, to nie można już automatycznie twierdzić o niezgodności decyzji z wnioskiem inwestora. M. G. przypomniała, że nie składała ona od decyzji odwołania i akceptowała zaproponowane w niej parametry. Mogłaby kwestionować rozstrzygnięcie, ale skoro tego nie uczyniła, to oznacza, że w takich warunkach uchylenie decyzji narusza jej prawo do realizacji inwestycji. S. sprzeciw podkreśliła także, że nie widzi podstaw, aby ponawiano analizę urbanistyczną. Przygotowana analiza cechuje się dużym poziomem szczegółowości i została zrealizowana rzetelnie oraz zgodnie z przepisami. M. G. odnotowała też, że wbrew twierdzeniom Kolegium w decyzji Burmistrza wyjaśniono dlaczego poszczególne parametry są odmienne od średnich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest przedstawienie podstawowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem ze sprzeciwu. Trzeba odnotować, że w dniu [...] czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała P.p.s.a. Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W tym miejscu wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać należy, że w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu okoliczności przedstawione przez Kolegium w decyzji z dnia [...] października 2020 r., [...] nie dają podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Jak zostało to wyłuszczone w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, a co także jest przedmiotem zarzutów M. G., główną przyczyną uchylenia decyzji Burmistrza przez Kolegium były odnotowane przez organ odwoławczy niezgodności pomiędzy ustaleniami i wynikami analizy, treścią wniosku inwestorki a parametrami zabudowy przyjętymi w decyzji. Kolegium w konkluzjach swej decyzji doszło wręcz do przekonania, że analizę urbanistyczną należy ponowić – a to z kolei przywiodło organ do wniosku o konieczności wydania decyzji kasacyjnej. Sąd w zupełności nie podziela zapatrywań Kolegium co do powyższej oceny procesowej. W ocenie Sądu analiza urbanistyczna, sporządzona przez osobę uprawnioną, przygotowana została w sposób obszerny i kompletny, z całą pewnością pozwalający na posłużenie się nią jako dowodem w sprawie. W wynikach analizy, także autorstwa architekta, zawarto wskazanie danych wyjściowych (propozycji parametrów wzorcowanych na zabudowie otaczającej), marginesu odstępstw (ze względu na obiekty w obszarze analizy stanowiące ekstrema w zakresie parametrów), a nadto odniesienie do dopuszczalności uwzględnienia wniosku inwestorki. Jak zaznaczono, w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, sąd obowiązany jest powstrzymać się od oceny merytorycznej sprawy. Z tego też powodu Sąd obecnie orzekający nie wypowie się, czy konkretne parametry zabudowy zostały ustalone prawidłowo czy – jak twierdzi Kolegium – ustalone zostały ustalone w sposób odstający od wyników analizy oraz żądania inwestorki. Sąd może się natomiast wypowiedzieć, co do tego, czy naruszono art. 138 § 2 K.p.a., to jest czy w określonym stanie sprawy decyzję Burmistrza można ocenią jako taką, którą wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu: - po pierwsze materiał sprawy jest na tyle kompletny, że nie ma konieczności ponawiania analizy urbanistycznej, - po drugie, jeżeli Kolegium uważa w warstwie merytorycznej (nie przesądzając czy słusznie czy nie), że organ pierwszej instancji zbyt dalece odstąpił od ustaleń analizy urbanistycznej i żądań inwestorki, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby Kolegium zmodyfikowało te elementy rozstrzygnięcia w sposób, który uważa za stosowny (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Trzeba przy tym dodać, że organ odwoławczy zgłosił zastrzeżenia tylko do niektórych parametrów zabudowy, - po trzecie, jeżeli już nawet zdaniem Kolegium do ustalenia określonych parametrów zabudowy potrzebna jest dodatkowa wypowiedź urbanisty (tak zdaje się sugerować organ odwoławczy w końcowej części uzasadnienia decyzji), to nic nie stoi na przeszkodzie, aby analizę urbanistyczną uzupełnić na etapie drugiej instancji w trybie art. 136 K.p.a. (np. uzyskać akceptację urbanisty dla konkretnych parametrów, które wpisano w decyzji Burmistrza), - po czwarte, Kolegium musi mieć świadomość – co uwypuklono w sprzeciwie od decyzji złożonym przez M. G. – że przedwcześnie obrało w sprawie niejako rolę rzecznika inwestorki. Z urzędu dostrzegło bowiem niezgodności pomiędzy jej wnioskiem a decyzją i potraktowało ten stan jako naruszający prawo. Tymczasem M. G. decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] w pełni zaakceptowała, a nawet zrzekła się wniesienia odwołania (k. 30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W ocenie Sądu w sytuacji takiej, jak zaistniała w niniejszej sprawie, to znaczy, gdy odnotowuje się z urzędu rozbieżności pomiędzy żądaniem inwestora a decyzją, a przy tym mimo to decyzja jest przez inwestora akceptowana, organ – o ile postrzega zaistniały stan rzeczy jako naruszenie prawa – powinien zwrócić się do inwestora o zajęcie stanowiska. Należy bowiem mieć na uwadze, że w postępowaniu wnioskowym, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, to inwestor jest dysponentem postępowania i jest on władny zmieniać swe żądania do momentu ostatecznego zakończenia sprawy. Jeżeli więc z okoliczności wynika, że inwestor akceptuje zapisane w decyzji warunki zabudowy, to można domniemać, iż są one zgodne z jego wolą jako inicjatora postępowania. Przyjęcie natomiast założenia, że inwestor żądał czego innego aniżeli zapisane w decyzji, wymaga uzyskania jego stanowiska, - po piąte, Kolegium w decyzji z dnia [...] października 2020 r., [...] gołosłownie wypowiada się co do tego, że pewne parametry zabudowy nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Przykładowo, Kolegium błędnie czyni zarzut Burmistrzowi, że z niewiadomych przyczyn zmienił w decyzji (w stosunku do projektu decyzji) linię zabudowy z 6 m od frontu działki na 7 m. Należy dostrzec, że w aktach znajduje się nadesłane po przygotowaniu projektu decyzji postanowienie uzgodnieniowe Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] maja 2020 r., [...], gdzie uzgodniono projekt decyzji właśnie pod warunkiem przesunięcia linii zabudowy do odległości 7 m (zob. k. 25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Linia zabudowy musiała być więc skorygowana. Ponadto Kolegium nie wyjaśniło w czym miałaby się wyrażać niezgodność ustaleń analizy (wyników analizy) z innymi przyjętymi parametrami decyzji Burmistrza. W tym miejscu można choćby zasygnalizować, że: a) urbanista w wynikach analizy akceptuje możliwość zabudowy działki [...] zgodnie z wnioskiem M. G. (czyli do 29,8 %), z czego logicznie wynika, że parametr 25 % jest w tym przypadku także na tle analizy akceptowalny, b) urbanista uznaje dopuszczalność określenia szerokości elewacji frontowej w przedziale określonych prawem widełek 6,8 do 10,2 m., co oznacza, że jak najbardziej akceptuje parametr 7 m, c) wreszcie co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej urbanista wyinterpretował z analizy możliwość przyjęcia jej na poziomie od 3,5 do 7 m, a więc warianty zabudowy jedno i dwukondygnacyjnej określone w decyzji (5 lub 7 m) mieszczą się w tym przedziale. Podsumowując, zdaniem Sądu kwestie przywołane w objętej sprzeciwem decyzji nie przekonują o potrzebie wydania decyzji kasacyjnej. Nie wskazano w szczególności, dlaczego "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i dlaczego organ odwoławczy nie mógł uzupełnić dostrzeżonych przez siebie braków postępowania. Powtórnie rozpatrując odwołanie Kolegium całościowo przeanalizuje materiał sprawy i merytorycznie załatwi sprawę. Jeżeli natomiast organ odwoławczy dojdzie do wniosku o koniecznej potrzebie uzupełnienia wyjaśnień, dokona czynności dowodowych w tym zakresie samodzielnie ewentualnie przez ich zlecenie (art. 136 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd przyznał zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (k. 6 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych).