II SA/Po 843/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. przyznaje adwokatowi M. Ł. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], nr [...], Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") oraz art. 2 pkt 7 lit. a, art. 12 ust. 2, art. 23 ust. 1, 5, 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, orzekł m. in. o uznaniu za nienależnie pobrane w okresie od 1 lutego 2014 r. do 30 września 2014 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną H. C. w kwocie [...] zł miesięcznie, przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., a także ustalił wysokość nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na łączną kwotę [...] zł plus ustawowe odsetki naliczone na dzień [...] kwietnia 2015 r. w kwocie [...] zł oraz dalsze odsetki ustawowe naliczane od dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia spłaty. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że powodem wszczęcia postępowania było otrzymane [...] lutego 2015 r. pismo z Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w D. z informacją, że H. C. był wychowankiem ww. placówki od [...] stycznia 2014 r., a jego rodzice nie ponosili żadnych kosztów związanych z jego pobytem w tym ośrodku. W związku z powyższym, zdaniem organu pierwszej instancji, wypłacone M. C. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz H. C., za okres od 1 lutego 2014 r. do 30 września 2014 r., w łącznej kwocie [...] zł są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. M. C. złożyła odwołanie, z którego wynika, że nie zgadza się z decyzją nr [...]. Odwołująca się wniosła o wstrzymanie w trybie natychmiastowym próby zwrotu rzekomych niesłusznie pobranych świadczeń, do wyjaśnienia sprawy. W związku z powyższym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., wezwało M. C. o sprecyzowanie, od jakich decyzji wniosła ona odwołanie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. M. C. podniosła, że jej odwołanie dotyczy: (1) zwrotu rzekomo nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na syna H. oraz córki W. w kwocie [...] wraz z odsetkami [decyzja z dnia 1 kwietnia 2015 r., nr [...]], (2) zwrotu rzekomo nienależnych alimentów na syna H. w kwocie [...] wraz z odsetkami [decyzja [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.]. M. C. oświadczyła, że w sprawie alimentów jej dzieci zostały okradzione, a sama odwołująca niczego nie wyłudziła z MOPSu, ponieważ wszyscy doskonale znali jej sytuację rodzinną. Ponadto, w rzeczywistości syn przebywał w ośrodku do czerwca, a lipiec i sierpień przebywał w domu na wakacjach, a wrzesień oraz październik przebywał też w domu. Zatem za okres lipiec do października należały się alimenty, jak też świadczenia rodzinne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że z treści art. 129 § 1 K.p.a. wynika, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej stronie. Ze znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru wynika, że decyzję Prezydenta nr [...] doręczono M. C. dnia [...] kwietnia 2015 r. (powyższą decyzję odebrał sąsiad). Odwołanie do Kolegium datowane na dzień [...] kwietnia 2015 r. M. C. złożyła bezpośrednio tego samego dnia za pośrednictwem MOPS w P. Skoro w dacie składania odwołania strona nie była w posiadaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. złożenie tego środka zaskarżenia było przedwczesne. Kolegium podkreśliło, że odwołanie nie przysługuje od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. M. C. (dalej: "skarżąca") nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi skarżąca podniosła, że cała treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania jest niezrozumiała, a wręcz urąga polskiemu wymiarowi sprawiedliwości w całej jej rozciągłości. W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 r. ustanowiono dla skarżącej adwokata z urzędu. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 19 lutego 2016 r. stawił się pełnomocnik skarżącej, składając pismo procesowe zatytułowane jako "uzupełnienie skargi". W uzupełnieniu skargi zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 44 § 4 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wniesione w niniejszej sprawie odwołanie z [...] kwietnia 2015 r. jest niedopuszczalne z uwagi na jego wniesienie przed dniem, w którym adresowana do skarżącej korespondencja zawierająca egzemplarz decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2015 r. została uznana za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 K.p.a. (fikcja doręczenia), w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione przed upływem 14 dni liczonych od dnia [...] kwietnia 2015 r. tj. przed upływem terminu do wniesienia odwołania liczonego od dnia, w której adresowana do skarżącej korespondencja zawierająca odpis decyzji została uznana za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 K.p.a., a następnie pismem skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r., tj. po wejściu decyzji do obrotu, konwalidowane w zakresie przedmiotu zaskarżenia. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały zapłacone nawet w części. W uzasadnieniu pisma pełnomocnika skarżącej wskazano, że wydanie przez organ orzeczenia w trybie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 K.p.a. został przez stronę zachowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W sprawie poddanej sądowej kontroli organ odwoławczy, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Bezsporne jest, że decyzja Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] została doręczona M. C. w dniu [...] kwietnia 2015 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. M. C. złożyła w tym samym dniu odwołanie, z którego wynika, że nie zgadza się z decyzją nr [...]. Ponieważ pismo skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie było dla organu odwoławczego zrozumiałe, Kolegium zobowiązało skarżącą do sprecyzowania, jakiej konkretnie decyzji dotyczy jej odwołanie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżąca wyraźnie wskazała, że odwołuje się także od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. W ocenie Sądu, organ odwoławczy z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 8 i 9 K.p.a. nie udzielił stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a przede wszystkim swym działaniem naruszył zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 K.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z przyjętą doktryną, jak również z istniejącym orzecznictwem sądów administracyjnych powyżej powołany przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością, jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Pamiętać należy jednak, iż stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organy administracji mają bowiem obowiązek badać z urzędu treść żądania strony. Powinno to przejawiać się w dokładnej i obiektywnej ocenie zawartego w nim opisu stanu faktycznego, żądania oraz ewentualnych wniosków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1561/15, publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W sprawie poddanej sądowej kontroli wobec skarżącej wydanych zostało kilka decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych (decyzja z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]; z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]). Jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej, po wniesieniu pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r., organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do sprecyzowania w trybie art. 64 § 2 K.p.a., jakich decyzji dotyczy odwołanie. Skarżąca pismem z [...] czerwca 2015 r. sprecyzowała, że zaskarżyła także decyzję Prezydenta nr [...]. Zasadnym zatem staje się uznanie, że doszło w przedmiotowej sprawie do uzupełnienia odwołania przez skarżącą, co z kolei prowadzi do konkluzji, że organ pierwszej instancji powinien przyjąć przedmiotowe odwołanie do rozpoznania. Powyższe stanowisko zasługuje na aprobatę. Należy bowiem zauważyć, że stanowisko skarżącej przedstawione w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wskazuje, iż stanowczo sprzeciwia się ona decyzji dotyczącej niesłusznie pobranych świadczeń (na syna – H. C.), a także decyzji dotyczącej zwrotu tych świadczeń. Tymczasem, właśnie tych kwestii dotyczyła decyzja Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. W związku z wydaniem przez organ pierwszej instancji kilku podobnych decyzji (decyzja z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]; z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]), można przyjąć, że skarżąca nie rozumiała istoty wydanych w sprawie rozstrzygnięć, na co wskazują zresztą wyraźnie jej pisma, w których wskazywała, że decyzje organu pierwszej instancji są dla niej niezrozumiałe. Mając to na uwadze, działający w sprawie organ miał obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z jej działaniami. Dodatkowo organ odwoławczy nie powinien był w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. ograniczyć się do wskazania stronie wyłącznie decyzji z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] i decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], lecz winien także wskazać nieporadnej stronie na decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] – tak, aby skarżąca uniknęła szkody. Tymczasem sposób działania organu w niniejszej sprawie świadczy o braku zrozumienia roli organu administracji w toczącym się postępowaniu, co stanowi nie tylko naruszenie cytowanego wyżej art. 9 K.p.a., ale również innej naczelnej zasady procedury administracyjnej – zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Jak wynika z powyższych rozważań, rolą organu w postępowaniu nie jest tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej opieki, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z K.p.a. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe, a udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być traktowane jako wystarczająca podstawa do uchylenia rozstrzygnięcia organu. Podkreślić należy, że szczególnie rygorystycznie zasada informowania stron musi być przestrzegana w postępowaniu, w którym uczestniczą podmioty nieprofesjonalne, a wręcz nieporadne. Tymczasem w niniejszej sprawie działanie organu nosiło cechy działania na szkodę strony skarżącej, z góry bowiem założono, że doprecyzowanie przez skarżącą żądania i tak zamknie drogę odwoławczą od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia tego odwołania. Zdaniem Sądu, wyżej przedstawione postępowanie organu nie powinno skutkować stwierdzeniem przez Kolegium niedopuszczalności odwołania. W sprawie poddanej sądowej kontroli doszło do uzupełnienia odwołania przez skarżącą, co z kolei prowadzi do konkluzji, że organ pierwszej instancji powinien rozpoznać odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej ustanowionego urzędu orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.)