II SA/Po 847/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W decyzji z dnia [...] 2013 r. ([...]) Prezydent Miasta K. (Dyrektor [...]OPS w K. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta), na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1, 2 i 2a, art. 59 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku S. M., odmówił skierowania S. M. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu, odwołując się do treści art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz stanowiska orzecznictwa, organ stwierdził, że umieszczenie danej osoby w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej oraz wnikliwym zbadaniem sytuacji rodzinnej. Ponadto stwierdził, że Miasto K. ma możliwość zapewnienia osobom wymagającym wsparcia opieki w mieszkaniach chronionych, jak również objęcia ich pomocą w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Na podstawie zgromadzonego materiału procesowego, w tym wywiadu środowiskowego z dnia [...] maja 2013 r. i opinii pracownika socjalnego, organ ustalił, że wnioskodawczyni jest osobą przewlekle chorą, która samodzielnie wykonuje podstawowe codzienne czynności, jak toaleta czy spożywanie posiłków, ma jedynie problemy z poruszaniem się; zamieszkuje w lokalu o pełnym standardzie, blisko miejsca zamieszkania znajdują się sklepy, apteka i przychodnia; korzysta z pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze 3 godzin dziennie w dni robocze. Dalej organ wyjaśnił, że Miasto K. ma możliwość zwiększenia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, jednak strona oświadczyła, że nie oczekuje zwiększenia tych usług, jak również nie wyraziła zgody na zaproponowaną pomoc w formie skierowania do mieszkania chronionego dla osób starszych, gdzie zainteresowana otrzymałaby wsparcie w codziennych trudnościach. W ocenie organu S. M. aktualnie nie wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji, wobec czego nie zachodzą przesłanki określone w art. 54 ust. 1. ustawy o pomocy społecznej, które uzasadniałyby skierowanie strony do domu pomocy społecznej. Wyjaśnił, że w razie potrzeby będzie mogła skorzystać z wyżej opisanych form wsparcia, zaś w razie znacznego pogorszenia sytuacji zdrowotnej i konieczności zapewnienia pomocy całodobowej w codziennych czynnościach zainteresowana będzie mogła złożyć ponowny wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2013 r. strona, domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy, podniosła, że stan jej zdrowia bardzo się pogorszył, gdyż [...] i aktualnie nie jest w stanie sama wykonywać takich czynności, jak codzienna toaleta, które wykonuje za nią opiekunka. Ponadto stwierdziła, że: nie może utrzymać równowagi ani nie ma siły pozostawać dłużej w pozycji pionowej ze względu na chorobę [...]; nie może też samodzielnie zapalić gazu; pomimo przyjmowania leków jej stan nie ulega poprawie; w dniu [...] czerwca 2013 r. pogotowie ratunkowe skierowało ją do szpitala; poruszając się po domu upadła i potłukła się. Przypomniała również, że jest osobą niepełnosprawną, przewlekle chorą. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy, wskazując na stan faktyczny sprawy, m.in. na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] 2013 r. ([...]) stwierdził, że wnioskodawczyni jest osobą schorowaną, porusza się słabo [...] i wymaga pomocy innych osób w codziennych czynnościach; pomoc w tych czynnościach jest udzielana w formie usług opiekuńczych w wymiarze [...] godzin dziennie w dni robocze i [...] godzin w dni wolne od pracy. W ślad za organem I instancji Kolegium uznało, że zainteresowana jest w stanie funkcjonować w swoim środowisku i nie wymaga całodobowej opieki, stąd też jedynie zwiększono wymiar godzin świadczonych usług opiekuńczych. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaszły przesłanki z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zainteresowana jest objęta codzienną pomocą w formie usług opiekuńczych i istnieje możliwość bieżącego kontrolowania jej sytuacji zdrowotnej, a w przypadku pogorszenia się stanu zdrowia podopiecznej wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej będzie mógł być pozytywnie rozpatrzony. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. strona podniosła, że dane dotyczące jej stanu zdrowia są już nieaktualne, a co najmniej dużo gorsze, gdyż od czerwca stan ten bardzo się zmienił na gorsze; aktualnie w ogóle nie porusza się [...], jest osobą leżącą i w związku z tym korzystającą ze środków higienicznych ([...]), dłonie są sparaliżowane i z trudnością potrafi utrzymać w nich kanapkę, nie jest w stanie włączyć pilota [do telewizora] czy wykonać innych czynności, które wymagałyby użycia chociażby delikatnego ucisku. Podniosła, że samo zwiększenie liczby godzin usług opiekuńczych nie pomogło wiele ze względu na skalę czynności, jakie musi wykonywać opiekunka, której skarżąca nie jest w stanie w niczym pomóc. Zarzuciła organowi zaniechanie skontrolowania w wywiadzie środowiskowym sprawdzenia, również poprzez wypytanie pracownika świadczącego usługi opiekuńcze, jej aktualnego stanu zdrowia i warunków, urągających godności człowieka, w jakich przyszło jej żyć, w tym braków w zakresie środków higienicznych. Kwestionując prawidłowość prowadzenie polityki opiekuńczej przez organ I instancji, podniosła, że z opinii lekarskiej [z dnia [...] czerwca 2013 r.] wynika, że konieczna jest opieka całodobowa. Domagała się ponownego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i rozważenia możliwości skierowania do DPS-u. Do skargi została dołączona kserokopia informacji lekarskiej od lekarza specjalisty chirurga, wskazująca na konieczność pobytu pacjenta w DPS-ie ze względu na potrzebę sprawowania stałej opieki nad skarżącą. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Ponadto organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje się "Opinia dotycząca stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej" z dnia [...] maja 2013 r., z której wynika, że skarżąca nie wymaga umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Tytułem wstępu do dalszych rozważań wyjaśnić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, rozstrzygając w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak to wynika z art. 133 § 1, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") i stosując środki, o których mowa w art. 135 tej ustawy. Po rozpoznaniu sprawy według przywołanych zasad Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), bowiem organ II instancji, rozpatrując sprawę, nie rozstrzygnął jej w swoim całokształcie. Przede wszystkim nie rozważył – w kontekście zarzutów powołanych w odwołaniu – potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez pozyskanie dodatkowych danych dotyczących stanu zdrowia skarżącej i warunków, w jakich aktualnie żyje, pozwalających na ustalenie jej rzeczywistej sytuacji w czasie ostatecznego rozstrzygania sprawy. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że organ II instancji rozpatruje sprawę w jej całokształcie, biorąc pod uwagę stan faktyczny istniejący w czasie rozstrzygania sprawy w II instancji, jak i przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Zatem organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny sprawy, który może różnić się od tego, który zachodził w czasie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji. Na taki też stan rzeczy wskazywała strona w swoim odwołaniu z dnia [...] czerwca 2013 r., Sygnalizowała w tym piśmie procesowym, że stan jej zdrowia bardzo się pogorszył, przedstawiając opis trapiących ją dolegliwości i związanych z tym utrudnień w codziennym życiu, w tym problemów związanych z wykonywaniem podstawowych czynności, jak chodzenie, toaleta czy uruchomienie kuchenki [...] oraz zagrożeń wynikających z jej stanu zdrowia (upadek i jego konsekwencje). Przedstawiony przez skarżącą opis jej sytuacji znalazł następnie potwierdzenie w fakcie wystawienia przez lekarza (specjalistę chirurga) informacji z dnia [...] czerwca 2013 r., z której wynika, że konieczny jest w jej przypadku pobyt w DPS-ie i stała opieka. Powyższych okoliczności organ odwoławczy nie uwzględnił, zaś o wskazaniach medycznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nie wiedział z uwagi na naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zaniechał wyznaczenia stronie terminu do zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w postępowaniu oraz wypowiedzenia się w sprawie, poprzez co sam pozbawił się możliwości skorzystania z ewentualnego uzupełnienia przez stronę dokumentacji dotyczącej jej stanu zdrowia. Co więcej, nie podjął próby weryfikacji aktualności oceny stanu zdrowia i sytuacji osobistej skarżącej, mimo powoływania się przez stronę w odwołaniu późniejszym w stosunku do opinii specjalisty pracy socjalnej z dnia [...] maja 2013 r. na zmianę okoliczności (pogorszenie sytuacji wnioskodawczyni). Dodać należy, że przedmiotowa opinia nie korespondowała z zaświadczeniem lekarskim specjalisty medycyny rodzinnej z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym wrażono opinię, że skarżąca ze względu na stan zdrowia wymaga stale całodobowej opieki. Tym samym nie wyczerpał możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa, w tym zaniechał przeprowadzenia dodatkowej weryfikacji opinii pracownika socjalnego z dnia [...] maja 2013 r. Tymczasem w konkretnych okolicznościach sprawy uzupełnienie i ponowna wnikliwa ocena dowodów mogłaby doprowadzić do zgromadzenia dodatkowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności, które organ winien wziąć pod uwagę rozstrzygając sprawę w instancji odwoławczej. Trzeba również wspomnieć, że Kolegium powołało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na to, że istnieje możliwość bieżącego kontrolowania sytuacji zdrowotnej skarżącej i odpowiedniego zareagowania w przypadku pogorszenia się jej stanu zdrowia, jednakże analiza postępowania odwoławczego prowadzi do wniosku, że w tej fazie postępowania ze wspomnianej możliwości organ II instancji w istocie nie skorzystał. Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że działanie organu odwoławczego w niniejszej sprawie wskazuje na uchybienie przepisom art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 10 i art. 80 kpa, jak również art. 136 kpa. Stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro rozstrzygnięcie w II instancji zostało podjęte na podstawie niepełnego materiału procesowego i bez należytego zweryfikowania okoliczności, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji powinien uwzględnić powyższe rozważania i po przeprowadzeniu niezbędnych czynności w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego rozważyć w pierwszej kolejności merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Pamiętając zarazem, że zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa jest swego rodzaju ostatecznością, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, iż zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, bowiem organ II instancji powinien dążyć do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli tylko pozwala na to całokształt okoliczności ustalonych w obydwu fazach postępowania, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.