II SA/Po 847/19

Dnia 16 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2019 roku sprawy ze skargi K. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] lipca 2019 r., [...], którym po rozpoznania zażalenia K. J., utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r,, poz. 1186 – uw. Sądu, dalej "P.b."), nakazał K. J. rozbiórkę części stacji [...], to jest zbiornika gazu płynnego i urządzeń stacji napełniania samochodów gazem propan-butan: urządzenia dystrybucyjnego – odmierzacza paliw i pompy ssąco-tłoczącej z zabudową na terenie posesji w [...] przy ul. [...], to jest na działkach [...] i [...] (k. 60 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższą decyzję – po rozpoznaniu odwołania K. J. – decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., [...] – Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy (k. 73 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2017 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę K. J. na decyzję Inspektora Wojewódzkiego (k. 77 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyrok ten uprawomocnił się z upływem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Wobec faktu, że rozbiórka obiektu nie została wykonana przez K. J. (zob. protokół z kontroli – k. 83 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Inspektor Powiatowy – działając na podstawie art. 15 ustaw z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1201, obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 – uw. Sądu, dalej "u.p.e.a.") skierował (27 lipca 2017 r.) do zobowiązanego upomnienie dotyczące realizacji obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] marca 2016 r., [...] (k. 86 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] sierpnia 2017 r. wystawiono tytuł wykonawczy [...] dotyczący wykonania decyzji z dnia [...] marca 2016 r., [...] (k. 89 akt administracyjnych). Tego samego dnia, postanowieniem [...] Inspektor Powiatowy nałożył na K. J. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...]zł (k. 88 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Po doręczeniu tytułu wykonawczego [...] K. J. zgłosił na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wskazał, że jest tylko współwłaścicielem stacji [...], której dotyczy egzekucja, a jako taki nie jest upoważniony do samodzielnego podejmowania decyzji co do obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego. Wskazał także na potrzebę – wcześniej już zgłoszoną – zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. do czasu zakończenia postępowania wytoczonego z jego powództwa przeciwko właścicielowi działki [...] (k. 90 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 i art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. postanowił nie dopuścić zgłoszonego zarzutu (k. 91 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł K. J. (k. 95 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie (k. 97 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z kolei wyrokiem z dnia [...] marca 2018 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. J. na powyższe postanowienie. Wyrok uprawomocnił się z upływem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej (k. 103 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Po trzech miesiącach od daty przekazania Inspektorowi Powiatowemu wyroku II SA/Po [...] tenże postanowił [...] października 2018 r., [...] umorzyć postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego [...]. Rozstrzygnięcie to wiązało się z dostrzeżonymi brakami w zakresie wypełnienia rubryk D – punkt 1-3 tegoż tytułu (k. 104 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy ponownie na podstawie art. 15 u.p.e.a. skierował do K. J. upomnienie, wzywając go do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji z dnia [...] marca 2016 r., [...] (k. 108 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] maja 2019 r. Inspektor Powiatowy ponownie wystawił tytuł wykonawczy [...] obejmujący obowiązek wykonania decyzji z dnia [...] marca 2016 r., [...] (k. 110 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Równolegle postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., [...] Inspektor nałożył na K. J. grzywnę w celu przymuszenia (k. 109 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] maja 2019 r. K. J. wniósł zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W oparciu o art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. wskazał, że zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, gdyż jest on jedynie współwłaścicielem stacji [...] której dotyczy postępowanie egzekucyjne. Poddał także pod rozwagę umorzenie postępowania egzekucyjnego, względnie jego zawieszenie na podstawie art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. do czasu zakończenia postępowania z jego powództwa w sprawie przeciwko właścicielowi działki [...] (k. 110 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając z powołaniem na art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 i art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., nie dopuścił zarzutu przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu (k 114 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na powyższe postanowienie K. J. wniósł zażalenie (k. nienumerowana, w aktach administracyjnych organu drugiej instancji). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Inspektor Wojewódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") w zw. art. 18 u.p.e.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy (k. nienumerowana, w aktach administracyjnych organu drugiej instancji). W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że niewykonalność obowiązku z przyczyn prawnych może obejmować tylko sytuację, gdy niewykonalność tkwi w samej naturze obowiązku. Inspektor Wojewódzki dodał, że skoro decyzja egzekwowana skierowana została wyłącznie do K. J., to tylko wobec niego powinno toczyć się postępowanie. W ocenie organu fakt braku dysponowania wyłącznym tytułem własności nie oznacza niewykonalności obowiązku, a jedynie konieczność podjęcia przez zobowiązanego odpowiednich działań prawnych i faktycznych. Inspektor Wojewódzki nie znalazł także podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Jego zdaniem przepis ten dotyczy tylko sytuacji, gdy ustawa zobowiązuje bądź upoważnia organ do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Organ wyjaśnił, że w tym kontekście nie znalazł podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zwłaszcza, że postępowanie sądowe, na które powołał się K. J. dotyczy przeniesienia własności działki [...], a więc nie jest bezpośrednio powiązane z egzekucją. Skargę na postanowienie wniósł K. J. zarzucając naruszenie przepisów u.p.e.a. oraz domagając się jego uchylenia. W ocenie skarżącego organ błędnie ocenił, że kwestia współwłasności stacji [...] wiąże się dla niego tylko z trudnościami subiektywnymi. Ponadto K. J. wyraził przekonanie, że postępowanie powinno być zawieszone na podstawie art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim Sąd podkreśla, że zagadnienie dotyczące identycznego – jak obecnie rozpatrywany – zarzutu w sprawie prowadzenia postępowanie egzekucyjnego w zakresie obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2016 r., [...] było już raz badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w sprawie II SA/Po [...], w której w dniu [...] marca 2018 r. wydano wyrok (obecnie prawomocny). Postępowanie egzekucyjne, którego wcześniej dotyczyło wskazane orzeczenie, umorzono (w celu jego powtórzenia) tylko dlatego, że w ocenie organów niekompletnie wypełniono rubryki tytułu wykonawczego. Podkreślenia wymaga natomiast, że obecnie toczące się postępowanie egzekucyjne, którego podstawą jest nowy tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] maja 2019 r. (k. 110 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) – poza dokonaną korektą formalnych elementów samego formularza tytułu – nie różni się od poprzedniego postępowania. Dotyczy to nie tylko jego przebiegu, ale także podnoszonych przez zobowiązanego (skarżącego) zarzutów dotyczących egzekucji. Z tych powodów Sąd nie znajduje powodów, aby odstąpić od stanowiska wyrażonego w wyroku II SA/Po [...]. Skład obecnie orzekający podziela przyjętą tam argumentację i przyjmuje ją częściowo jako swoją także na potrzeby niniejszej sprawy. Jak zaznaczono na wstępie, przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Inspektora Wojewódzkiego i poprzedzające je postanowienie Inspektora Powiatowego w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki z tej racji, że zobowiązany jest jedynie współwłaścicielem stacji [...], do części której skierowana jest egzekucja. W kontekście przedmiotu postępowania poddanego sądowej kontroli podkreślenia wymaga, że podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a. Ponadto, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zarzuty mogą być wnoszone w terminie siedmiu dni od pouczenia zobowiązanego o prawie zgłoszenia zarzutów. Przechodząc do oceny zgłoszonego w toku postępowania egzekucyjnego zarzutu przypomnieć należy, że podniesione przez skarżącego twierdzenia i argumenty opierają się na stanowisku, że nie może on dokonać nakazanej rozbiórki z uwagi na brak zgody współwłaściciela nieruchomości. Tak sformułowany przez K. J. zarzut w istocie odnosi się do zasadności orzeczonego nakazu rozbiórki, który w decyzji z dnia [...] marca 2016 r., [...] skierowano tylko do niego. Przedstawiony zarzut egzekucyjny nie mógł być przez organy uwzględniony. Jak wynika z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Reguła określona w tym przepisie jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania egzekucyjnego, zgodnie z którą organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej, bo ten zakres obejmowało już wcześniej prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało ostatecznie zakończone. Strona w tamtym postępowaniu mogła i była uprawniona do podważania zasadności nałożonego na nią obowiązku. Zasada ta wynika z samej istoty postępowania egzekucyjnego, które ma na celu doprowadzenie do realizacji nałożonego obowiązku ostateczną decyzją administracyjną, który nie jest wykonywany dobrowolnie przez zobowiązanego. W trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ nie może zatem kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej – podjętej w ramach innego postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przeciwko skarżącemu, który w tytule wykonawczym określony został jako zobowiązany, w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 2016 r., [...] nakładającą na niego i tylko na niego obowiązek rozbiórki. Co więcej, decyzja ta została skontrolowana przez Sąd w wyroku z dnia [...] stycznia 2017 r., II SA/Po [...], który oddalił skargę, akceptując rozstrzygnięcie organu. W ocenie Sądu w sprawie nie sposób wywodzić, że li tylko z powodu zakresu prawa skarżącego do przedmiotu egzekucji (współwłasność), a co za tym idzie konieczności wzięcia pod uwagę uprawnień drugiego uprawnionego (nie objętego egzekucją), miałaby się zaktualizować przesłanka niewykonalności egzekwowanej decyzji (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) Przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku powinny istnieć niezależnie od podmiotu zobowiązanego oraz mieć charakter trwały. Przyjąć zatem należy, że obowiązek jest niewykonalny, jeżeli nie istnieją w ogóle możliwości jego realizacji. Z reguły chodzi więc o sytuację, w której w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki nikt nie może wykonać obowiązku. Dodać w tym miejscu należy, że będący przedmiotem przymusowego wykonania obowiązek wynika z decyzji administracyjnej. Dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego strona zobowiązana musi dostosować się do nałożonego nakazu. Powoływanie się na brak zgody współwłaściciela nie stanowi przeszkody do jej wykonania. Wreszcie podkreślenia wymaga, że argumentacja K. J., w której uwypukla on fakt nie objęcia obowiązkiem rozbiórki drugiego współwłaściciela przedmiotu egzekucji, w istocie zmierza w kierunku ustalenia, że kto inny powinien być adresatem decyzji z dnia [...] marca 2016 r., [...], na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy. Tego rodzaju merytoryczna kontrola ze strony organu egzekucyjnego jest niedopuszczalna z mocy art 29 §1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 29 u.p.e.a., organ egzekucyjny, badając dopuszczalność egzekucji, nie jest uprawniony do ustalenia, czy obowiązek wskazany w tytule wykonawczym został prawidłowo ustalony, jedynie bada tytuł egzekucyjny, przed przystąpieniem do egzekucji, pod kątem dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym. Przy tak pojmowanym charakterze postępowania egzekucyjnego niemożliwe było uwzględnienie stanowiska strony skarżącej wyrażonego w złożonych w sprawie środkach zaskarżenia. Z tych samych powodów w ocenie Sądu nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez odesłanie z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Decyzję z dnia [...] marca 2016 r., [...] skierowano do K. J., jest ona ostateczna i prawomocna. Zobowiązany musi się więc liczyć z koniecznością zapewnienia warunków do jej wykonania oraz z dolegliwościami wynikającymi z egzekucji, na wypadek jeżeli nakazanej rozbiórki nie wykona. Na marginesie Sąd zaznacza, że argumentacja skarżącego zmierza w istocie do konkluzji, która w kontekście samego charakteru egzekucji administracyjnej byłaby nie do zaakceptowania. Otóż K. J. forsuje tezę, iż ze względu na określone stosunki cywilnoprawne (konkretnie z zakresu prawa rzeczowego) egzekucja administracyjna mogłaby i musiałaby być wstrzymywana. Takiej tezy przyjmować nie można. Obowiązki określone w prawie administracyjnym opierają się na odrębnych, właściwych im podstawach prawnych, a ostatecznie skonkretyzowane w decyzjach administracyjnych – muszą być wykonane we wskazany w nich sposób. W kontekście niniejszej sprawy warto wskazać chociażby na art. 52 P.b., który stanowi, że to "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Lektura tego przepisu prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że o ile istnieje pewne pole manewru, jeśli chodzi o wybór adresata obowiązku z zakresu prawa budowlanego (na przykład rozbiórki: inwestor, właściciel, zarządca), to jednak konkretyzacja podmiotowa następuje w decyzji administracyjnej. Jeżeli więc w decyzji wskazuje się określoną osobę z kręgu, który znajduje oparcie w prawie materialnym, to na etapie egzekucji żadne względy podmiotowe nie mogą stanowić podstawy do tamowania czynności, a tym bardziej do wywodzenia, że obowiązek jest trwale niewykonalny. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że organy obu instancji słusznie uznały zarzut wniesiony przez K. J. za bezzasadny i stanowisko swe w tym zakresie trafnie uzasadniły. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).