II SA/Po 848/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ E. Brychcy Decyzją nr [...] z dnia [...].05.2009 r. Prezydent Miasta Poznania z powołaniem na art. 59 ust.1 i 2 art. 60 ust.1 , art.54 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 z 2003 poz. 717) dalej zwany ustawą o p.z.p. i na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego rozpoznając wniosek S. K. ustalił następujące warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianego do realizacji na działkach nr [...],[...],[...] ark. [...] obręb [...]położonej w P. ul. [...]. Teren zabudowy mieszkalnej jedno i wielorodzinnej z zabudową garażową gospodarczą oraz usług towarzyszących. Funkcja zabudowy: obowiązująca, bez zmian, planowana nadbudowa budynku nie wpłynie na zmianę obowiązującej linii zabudowy, bez zmian powierzchnia zabudowy działki w stosunku do powierzchni, nadbudowa po obrysie budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – nadbudowa o 0,5 metra maksymalnie do wysokości 3,70 m. W uzasadnieniu wyjaśniono, że uwzględniono wniosek o przebudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a w toku postępowania administracyjnego uzgodniono decyzję z Zarządem Dróg Miejskich i nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej bezpośrednio z ulicy [...]. Dalej podano, że przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu którego dotyczy wniosek. Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy o p.z.p. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona wnioskodawcy i znanym stronom tego postępowania w tym J. K., który jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z planowaną nadbudową. W ustawowym terminie J. K. złożył odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej. Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów procesowych wskazując, że faktycznie został pominięty jako strona postępowania ponieważ nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i odmówiono mu dostępu do przeglądania akt sprawy oraz nieuwzględniono jego wniosków dowodowych. W konsekwencji odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji . W uzasadnieniu odwołania wskazano, że J. K. jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością, natomiast o toczącym się postępowaniu dowiedział się od sąsiadów. Gdy zwrócił się osobiście do organu prowadzącego sprawę, to obsługujący go urzędnik pokazał jedynie 2 strony całego materiału. Dalej wskazał, że dopiero w dniu 31 .03.2009 r. organ pierwszej instancji uznał go za stronę postępowania i mógł przejrzeć akta. Odwołujący argumentował, że nie brał udziału w toku postępowania dowodowego natomiast możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym umożliwiono mu dopiero w ostatnim dniu 7 dniowego terminu na przeglądanie akt i zgłaszanie dowodów. W końcu odwołujący złożył wniosek o jego przesłuchanie oraz o przesłuchanie w charakterze świadka Ł. L. – prowadzącego postępowanie oraz sąsiadki W. B. W ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy domagał się przesłuchania jego w charakterze strony oraz przeprowadzenie oględzin nieruchomości, której jest właścicielem na okoliczność wpływu i oddziaływania wnioskowanej inwestycji pod względem zmniejszenia dostępu światła słonecznego, zmian cyrkulacji powietrza i utraty walorów wypoczynkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] 08.2009 r. z powołaniem na art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ odwoławczy rozpoznaje w sprawę w pełnym zakresie, a więc bada zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i ocenę stanu faktycznego. Wskazano, że z akt sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust.1 i art. 86 ustawy o p.z.p. wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61. 1. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wymagania dotyczące nowej zabudowy o zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2003 nr 164 poz.1588). Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki , geometrii dachu. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie spełnia warunków formalnych w części graficznej w postaci dołączonej do decyzji mapy, a także wyznaczonego granicami obszaru analizowanego. Mapa stanowiąca załącznik do decyzji nie zawiera skali w której została sporządzona czym naruszono art. 54 pkt. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zgodnie z § 9 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającą część tekstową i graficzną, a wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust.1 -5 ustawy o p.z.p. zawierając cześć tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopii mapy, o której mowa w art. 51 ust. 2 pkt.1 ustawy. Przepis § 3 rozporządzenia wymaga aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora czyli, że każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w tym przepisie. Takiego warunku nie spełnia wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie bowiem na stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji mapie zaznaczono obszar analizowany mniejszy niż określony w rozporządzeniu. Wyjaśniono, że nie wykreślony lub nieprawidłowo wykreślony obszar nie może być podstawą oceny organu orzekającego w zakresie spełnienia warunków art. 61 ust.1 – 5 ustawy o p.z.p. Nie uwzględnienie właściwego obszaru analizowanego powoduje błędne wyprowadzenie wniosków, a przy realizacji inwestycji błędne obliczenia, o których mowa w § 4 i § 8 cytowanego rozporządzenia. Dalej w uzasadnieniu podano, że organ pierwszej instancji wystąpił o uzgodnienie decyzji do Zarządu Dróg Miejskich w sytuacji występowania tożsamości organu prowadzącego postępowanie oraz organu uzgadniającego. Prezydent Miasta pełni jednocześnie funkcję zarządcy dróg mógł odstąpić od wydania postanowienia wskazując stosowne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 60 ust.1 ustawy o p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy winien być podpisany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Projekt decyzji podpisany przez osobę o której mowa w ust. 4 oraz stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinny zostać dołączone do akt sprawy. Ich brak może bowiem prowadzić do uchylenia decyzji, a w niniejszej sprawie takiego dokumentu nie ma. Wskazując na fakt, że nie prawidłowo przeprowadzono analizę organ nie miał możliwości rzetelnego ustalenia warunków zagospodarowania dla planowanej inwestycji co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołującego J. K., że nie brał udziału w toku postępowania administracyjnego uznano, że pomimo braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania jego prawa w toku postępowania nie zostały ograniczone, ponieważ udostępniono szereg dokumentów dotyczących tego postępowania. Wniosek strony o przesłuchanie jego i wskazanych świadków nie zasługują na uwzględnienie, bowiem kwestie te zostały wyjaśnione. Wskazano, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji więc wnioski odwołującego będą podlegały rozpoznawania przez organ pierwszej instancji. Wskazano, że charakter uchybień w zakresie procedury miał wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznawania organ pierwszej instancji winien prawidłowo sporządzić obszar analizowany, dołączyć do akt sprawy kopie uprawnień architekta, pełną analizę urbanistyczną ze wskazaniem na niej dokładnie jakie nieruchomości były brane pod uwagę uwzględniając koncepcję ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Skargę do Sądu na powyższą decyzje złożył J. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przysądzenia kosztów procesu. Skarżący ponowił argumenty zawarte w odwołaniu twierdząc także, że organ II instancji nie rozpoznał jego odwołania i pominął podniesione zarzuty oraz, że w sposób nieuzasadniony zostały oddalone jego wnioski dowodowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, że organ odwoławczy na skutek rozpoznawania odwołania J. K. wydał decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i sprawę przekazał do organu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Zgodnie z tym art. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji rozpoznając ponownie wniosek w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie odwołania złożonego przez J. K. w sposób prawidłowy dokonał analizy i oceny toku całego postępowania oraz poczynionych ustaleń .Swoją decyzję kasacyjną w sposób wyczerpujący i prawidłowy zgodnie z regułą określoną w art. 107 §3 kpa uzasadnił. Nie ma racji skarżący, że w toku postępowania odwoławczego nie zostały rozpoznane jego zarzuty. Organ odwoławczy stwierdził uchybienia w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i uznając, że uchybienia są na tyle istotne, że wymagają ponownego przeprowadzenia całego postępowania. Odnośnie zarzutów skarżącego, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie należy uznać, że jest to uchybienie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Zostało ono jednak wyjaśnione jeszcze w toku postępowania przed organem pierwszej instancji pismem kierowanym do skarżącego z dnia 18.04.2009 r. W obszernych motywach wyjaśniono, że stało się tak dlatego, ponieważ w ewidencji gruntów z której organ korzysta dla ustalenia stron postępowania widnieje zapis iż właścicielem nieruchomości przy ulicy [...] jest I. K . Dopiero później okazało się iż jest to nie żyjąca matka skarżącego co spowodowało, że J.K. został uznany za stronę postępowania i udostępniono mu zebrane w sprawie dokumenty. Tak więc uchybienie procesowe polegające na nie zawiadomieniu bezpośredniego sąsiada o wszczęciu postępowania w sprawie warunków w istocie nie miało wpływu na wynik sprawy , ponieważ na dalszym etapie postępowania J. K. miał możliwości zapoznania się z przebiegiem całego postępowania . Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym prawidłowo dokonał powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonał oceny prawidłowości zastosowania, bądź nie odpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu właściwego przepisu prawa i w sposób jednoznaczny określił własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności decyzji organu drugiej instancji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z poszanowaniem prawa i w sposób prawidłowy uzasadniona. Tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30.08.2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1270 z 2004 r. ). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Żadna z wymienionych przesłanek nie występuje , a stwierdzone uchybienia procesowe wobec skarżącego występujące na etapie początkowego postępowania przed organem pierwszej instancji zostały usunięte i nie ma podstaw do uwzględnienia skargi . Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 151 cyt. ustawy skargę jako nieuzasadnioną oddalił. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/W.Batorowicz /-/E.Brychcy