II SA/Po 848/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Romualda P. na decyzję Wojewody W. z dnia 7 kwietnia 1999 r. (...) w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 2 lutego 1999 r. (...); (...). Prezydent Miasta P. dwiema decyzjami z dnia 30 grudnia 1997 r. i z dnia 16.04.1998 r. na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Franciszkowi O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego i pomieszczeń budynku gospodarczego przez likwidację samowolnie uruchomionego warsztatu małej poligrafii na działce przy ul. W. 12 w P. W motywach tych decyzji między innymi powołano się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przedmiotowy teren przeznacza pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem słabego kryterium akustycznego. Powyższe decyzje zostały uchylone decyzjami Wojewody P. z dnia 10.03.1998 r. i z dnia 15.09.1998 r. na podstawie art. 138 par. 2 Kpa. Organ odwoławczy wskazał na brak ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w tym potrzebę zastosowania postanowień art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z akt sprawy wynikało, że pismem z 13 marca 1997 r. właściciele sąsiednich nieruchomości zwrócili się do organu I instancji o wydanie decyzji nakazującej przeniesienie zakładu poligraficznego na tereny przeznaczone pod działalność gospodarczą z uwagi na to, że przedmiotowy zakład stwarza duże uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich posesji. Podkreślili, że trwająca od godziny 6.00 praca maszyn zwłaszcza "gilotyny" powoduje hałas i wibracje, ponadto działalność zakładu zwiększa znacznie ruch samochodowy na jednokierunkowej i wąskiej ulicy. W dniu 11.08.1997 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie działalności gospodarczej prowadzonej na działce przy ul. W. 12 w P. W trakcie tego postępowania Franciszek O. złożył wniosek o udzielenie mu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń budynku mieszkalnego na zakład poligraficzny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 2 lutego 1999 r. na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ po rozpatrzeniu wniosku Zofii O. w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na parterze budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. 12 w P. na warsztat małej poligrafii udzielił zgody na opisaną wyżej zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. W uzasadnieniu, decyzji organ I instancji wyjaśnił, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta P. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej (...) z dnia 6.12.1994 r. dopuszcza usługi nieuciążliwe na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Romuald P., Halina Z., Maciej B., Julian B., Dorota F. i Zbigniew Ś. Wymienieni podali, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z planem miejscowym, który na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza usługi nieuciążliwe. Tymczasem prowadzony nielegalnie od 2 lat zakład poligraficzny zarejestrowany jest jako "wyrób opakowań tekturowych i galanterii papierniczej". Jest to zakład produkcyjny a o jego uciążliwości świadczą składane od 2 lat protesty najbliższych sąsiadów. W sprawie nie wykonano postanowienia z 20.11.1998 r. a w szczególności nie zlikwidowano źródeł hałasu i wibracji. Ponadto w budynku gospodarczym nadal pracuje gilotyna. Zaskarżona decyzja narusza art. 5 pkt 1 ppkt 9 ustawy - Prawo budowlane i jest sprzeczna z poprzednio wydanymi decyzjami. W konkluzji odwołujący się wnieśli o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Wojewoda W. decyzją z dnia 7 kwietnia 1999 r. na podstawie art. 138 par. 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnia. że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji postanowieniem z dnia 20.11.1998 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia uchybień stwierdzonych w oparciu o złożoną dokumentację budowlaną. Projekt adaptacji pomieszczeń gospodarczych w budynku jednorodzinnym. usytuowanym na nieruchomości położonej przy ul. W. 12 w P. został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego Miasta P. postanowieniem z dnia 18.11.1998 r. Powyższy organ stwierdził, że "Projekt nie zawiera /po uwzględnieniu zastrzeżeń/ uchybień natury higieniczno-sanitarnej. Zastrzeżenia dotyczące uciążliwości obiektu dla otoczenia podnoszone przez sąsiadów i WUAiNB UM w P. (...) nie zostały potwierdzone badaniami środowiskowymi wykonanymi przez TSSE P. - Miasto w dniu 4.09.1998 r. Według wyników badań środowiskowych z 17.11.1998 r. nie stwierdzono przekroczenia obowiązującego poziomu natężenia dźwięku''. Strony nie skorzystały z możliwości złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Przedmiotowa działka w planie ogólnym Miasta P. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem II.MB. 11 m3 i jest przeznaczona pod zabudowę,jednorodzinną niską z dopuszczeniem wprowadzenia tzw. nieuciążliwych usług jako funkcji uzupełniającej dla mieszkalnictwa. Z załączonego zaświadczenia z 9.10.1998 r. o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jednoznacznie wynika, że firma została zarejestrowana pod nazwą "Poligrafia - Usługi poligraficzne - Zofia O. P., ul. W. 12". Z wyżej wymienionej okoliczności /tzw. funkcja zakładu, nieuciążliwość/ wynika, że działalność gospodarcza nie narusza dyspozycji planu. Ponadto omawiana działalność została zaopiniowana bez zastrzeżeń pod względem ochrony przeciwpożarowej (...). Skoro zatem postępowanie dowodowe wykazało, że zaadaptowane pomieszczenia na usługi poligraficzne nie naruszają dyspozycji planu miejscowego, nie wprowadzają z tego tytułu uciążliwości, to należało orzec jak w sentencji. Powyższą decyzję zakwestionował skargą Romuald P. Domagając się jej uchylenia skarżący zarzucił naruszenie: - art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 9 i ust. 2 pkt 1 i 3, art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i pkt 2, art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, - przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/, - art. 7, art. 10, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 1 i 3 Kpa. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem posesji bezpośrednio graniczącej z działką inwestora. Skutki działalności zakładu poligraficznego w postaci hałasu, wibracji, zanieczyszczenia powietrza spalinami pochodzącymi od dużych ciężarowych Samochodów są dla skarżącego wyjątkowo dokuczliwe podobnie jak dla innych mieszkańców pobliskich posesji. Spowodowało to liczne wystąpienia do organów administracji trwające od marca 1997 r. w sprawie likwidacji zakładu. Omawiany zakład ma w istocie charakter zakładu produkcyjnego co potwierdza pismo Wojewody P. z 8.10.1998 r. (...). Działalność jego koliduje z ustaleniami planu miejscowego. Takie stanowisko wyrażały władze P. odmawiając udzielenia zgody inwestorowi na budowę hali zakładu poligraficznego. Z niewiadomych powodów Wojewoda W. zmienił interpretację planu. Skarżący nie został zawiadomiony o terminie przeprowadzenia badań środowiskowych zatem nie mógł on złożyć stosownego zażalenia. Ponadto w sprawie pominięto kwestię wibracji /tąpnięć/ jakie towarzyszą ciągłej, rytmicznej pracy gilotyny /ok. 13 razy na minutę/ zlokalizowanej w budynku gospodarczym. W sprawie nie uwzględniono faktu, że działalność poligraficzna prowadzona jest również w budynku gospodarczym, w którym znajduje się główne źródło hałasu i wibracji tj. gilotyna do cięcia papieru i tektury. Skarżący podkreślił, że nękający, rytmiczny stukot gilotyny już od godz. 6.00 budzi jego rodzinę, a dobiegające z zakładu głosy pracowników i klientów oraz ruch samochodowy wprowadzają stan zdenerwowania i niepokoju. Ponadto wskazał na definicję pojęcia "uciążliwości dla środowiska" zawartą w ustawie o ochronie środowiska. Uczestnik postępowania Jerzy P. poparł skargę podkreślając, że główne uciążliwości dla środowiska związane są z pracą gilotyny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Również o oddalenie skargi wniosła Małgorzata G. - pełnomocnik uczestniczki postępowania Zofii O. Przyznając, że zakład poligraficzny wyposażony jest w urządzenie, o nazwie gilotyna umieszczone w budynku gospodarczym, podniosła, że przeprowadzone w zakładzie liczne kontrole nie wykazały przekroczenia norm hałasu. Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że organy orzekające w toku postępowania administracyjnego zmieniły przedmiot rozpoznawanej sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z inicjatywy mieszkańców sąsiadujących z posesją inwestora działek, którzy domagali się likwidacji uruchomionego przez małżonków O. w budynku mieszkalnym i gospodarczym zakładu poligraficznego. Równocześnie w sprawie bezspornym było, że ów zakład działa od 1997 r. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania wymienionych wyżej obiektów. Powołane wyżej okoliczności odpowiadały hipotezie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ i w istocie, w oparciu o ten przepis organ I instancji dwukrotnie wydawał w niniejszej sprawie decyzje /uchylone w trybie art. 138 par. 2 Kpa/. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w wypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części postępowanie dotyczące likwidacji popełnionej samowoli budowlanej ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem czemu służy regulacja zawarta w art. 50, art. 51 i art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Udzielenie pozwolenia na zmianę przeznaczenia obiektu lub jego części /sposobu jego użytkowania/ na podstawie art. 71 ust. 1 cyt. wyżej ustawy może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestora, a realizacja tych zamierzeń winna być dokonana na warunkach wynikających z udzielonego pozwolenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji, bez jakiejkolwiek argumentacji odstąpił od rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego i powołując się na wniosek inwestora złożony w toku postępowania związanego z likwidacją samowoli budowlanej wniosek ten uwzględnił pomimo, że stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazywał, że nastąpiła już zmiana sposobu użytkowania omawianych obiektów. Oceny tej nie może zmienić fakt, iż w toku postępowania administracyjnego inwestor dokonał dalszych prac adaptacyjnych i to według przedłożonego przez niego projektu techniczno-budowlanego. Te działania inwestora, podjęte w toku niniejszej sprawy i zrealizowane przed wydaniem decyzji przez organ I instancji mogły być ocenione tylko w kontekście art. 73 ust. 3 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższych uwag należy zauważyć, że w sprawie brak jest rozstrzygnięcia dotyczącego budynku gospodarczego. Z konsekwentnych twierdzeń skarżącego i innych mieszkańców sąsiednich posesji wynikało, że działalność zakładu prowadzona jest również w budynku gospodarczym, w którym umieszczona jest gilotyna. Okoliczność tą przyznała działająca w imieniu inwestora jego pełnomocnik Małgorzata G. (...). Zaskarżone rozstrzygnięcie odnosi się natomiast wyłącznie do pomieszczeń budynku mieszkalnego. Przechodząc do oceny zarzutów skargi związanych z opinią Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego zawartą z postanowieniu z dnia 18.09.1998 r. należy podzielić twierdzenia skarżącego, iż opinia ta wypowiada się jedynie w kwestiach dotyczących badań poziomu natężenia dźwięku nie zaś wibracji. Ponadto dołączone do wymienionego wyżej postanowienia wyniki badań środowiskowych nie wskazują w jakim pomieszczeniu, w trakcie prowadzonych badań znajdowała się gilotyna, która według skarżącego i uczestnika Jerzego P. stwarza największe uciążliwości dla środowiska /hałas, wibracja/. Należy dodać, że postanowienie PTIS z 18.09.1998 r. opiniuje projekt adaptacji pomieszczeń w budynku mieszkalnym, gdy tymczasem w sprawie bezspornym było, że wskazane wyżej urządzenie "pracuje" w odrębnym budynku gospodarczym. Wreszcie z treści omawianego postanowienia wynika, że nie zostało ono doręczone skarżącemu co czyni nietrafnym argument organu odwoławczego o jego niezaskarżeniu przez strony. Należy dodać, że organ administracji, który zwraca się w trybie art. 146 Kpa do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie zobowiązany jest zawiadomić o tym strony /art. 106 Kpa/ czego nie uczyniono w rozpoznawanej sprawie /pismo Prezydenta Miasta P. z 23.09.1997 r./. W konsekwencji skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed Państwowym Terenowym Inspektorem Sanitarnym zakończonym postanowieniem z dnia 18.09.1998 r. Dopuszczalność legalizacji dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na inne cele niż wynikały z jego przeznaczenia uzależniona jest także od postanowień planu miejscowego obowiązującego na danym terenie. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów /wyrys z częścią opisową planu ogólnego Miasta P./ wynika, że działka inwestora położona jest na terenie zabudowy jednorodzinnej niskiej, dla którego plan dopuszcza "wprowadzenie nieuciążliwych usług /np. handlu/ jako funkcji uzupełniającej dla mieszkalnictwa". Istota problemu sprowadza się zatem do oceny, czy sporny zakład poligraficzny może być uznany za zakład świadczący nieuciążłiwe usługi. W tych kwestiach decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych motywów. Z kolei organ odwoławczy uznając, że sporny zakład nie koliduje z postanowieniami planu miejscowego odwołał się do wskazanej w ewidencji działalności gospodarczej nazwy zakładu - "Poligrafia - Usługi (...)" oraz opinii PTIS z 18.09.1998 r. Pierwszy z argumentów jest nietrafny już tylko z tego względu, że przedmiot działalności opisany we wskazanej wyżej ewidencji jako "poligrafia, wyrób opakowań i zdobnej galanterii papierniczej, pośrednictwo handlowe" może, ale nie musi oznaczać prowadzenia w zakładzie wyłącznie działalności usługowej. Jeżeli zaś chodzi o opinię organów inspekcji sanitarnej, to z przyczyn wcześniej omówionych nie mogła ona stanowić wystarczającej podstawy do oceny uciążliwości omawianego zakładu dla otoczenia. Z przyczyn wyżej omówionych zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji musiały ulec uchyleniu wobec zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający uwzględni wskazane wyżej zapatrywania i ocenę prawną. Powinnością organu będzie rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, przy uwzględnieniu postanowień art. 50 i art. 51, ewentualnie art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Organ będzie miał na uwadze potrzebę uwzględnienia uregulowań zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego odnoszących się do ochrony interesów osób trzecich. Nadto oceni dopuszczalność prowadzenia na terenie posesji inwestora zakładu poligraficznego z punktu widzenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istota problemu, która sprowadza się do oceny, czy sporny zakład poligraficzny jest uciążliwy dla otoczenia winna być w sposób wyczerpujący i jednoznaczny wyjaśniona przy czynnym udziale stron postępowania. Organ winien także zająć stanowisko w sprawie dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Należy jedynie dodać, że z akt sprawy zdaje się wynikać, że ów budynek objęty jest nakazem rozbiórki. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 55 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.