II SA/Po 85/21

Dnia 28 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 roku sprawy ze sprzeciwu R. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 roku Nr [...] w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu działki oddala sprzeciw Dnia [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania działki nr [...] położonej w P. . W dniu [...] lipca 2019 r. wpłynęło pismo R. J. (zwanego dalej "Skarżącym"), który wyjaśnił, iż działka nr [...] należy do jego córki – K. J., a na działce planuje się budowę domu. Aktualnie sporadycznie, za zgodą córki, parkują na niej samochody będące własnością Skarżącego. Do akt postępowania administracyjnego załączono akt notarialny z [...] stycznia 2017 r. dotyczący nabycia działki, decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce, wykaz pojazdów parkujących na przedmiotowej działce, dokumentację fotograficzną, decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc parkingowych dla pojazdów ciężarowych na działce nr [...], decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. uchylającą ww. decyzję o warunkach zabudowy w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz nieprawomocną decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2020 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych na działce nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. K. J. wniosła o zawieszenie postępowania w związku ze złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych na przedmiotowej działce. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Wójt Gminy P. odmówił zawieszenia postępowania w ww. sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Wójt Gminy P. (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P. . Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej "k.p.a."). Organ I instancji ustalił, że dla przedmiotowej działki wydano decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z [...] maja 2013 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu ustalone warunki zabudowy nie uprawniają do faktycznego zagospodarowania nieruchomości jako parking. Natomiast w dniu [...] października 2020 r. wydano decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla budowy miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych, co stanowi potwierdzenie legalności zamierzenia inwestycyjnego. Powyższe spowodowało, że prowadzenie postępowania w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że ww. przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi organ winien kierować się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia co do nakazów wskazanych w tym przepisie. Wójt uznał, że nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania byłoby zbyt dotkliwą sankcją dla strony. Wskazał, że dla stwierdzonej w ramach prowadzonego postępowania zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości na parking, zasadnym byłoby zastosowanie uregulowania z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem organu bezpodstawnym byłoby nakazanie wstrzymania użytkowania terenu z wyznaczeniem terminu, w którym właściciel ma wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skoro K. J. wystąpiła w toku postępowania o zmianę zagospodarowania terenu oraz ustalenie warunków zabudowy umożliwiających lokalizację parkingu. Bezprzedmiotowość skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła E. B.. W odwołaniu wskazano, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie nieprawomocnej decyzji o warunkach zabudowy z [...] października 2020 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w L.", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że z ustaleń faktycznych organu odwoławczego wynika, że działka nr [...] w 2014 r. użytkowana była rolniczo, w 2017 r. została nabyta przez K. J. i wówczas teren ten był już utwardzony i użytkowany w sposób inny niż rolniczy, gdyż parkują na niej samochody ciężarowe. W ocenie organu II instancji na działce nr [...] znajduje się parking dla samochodów ciężarowych, będący w istocie bazą transportową firmy prowadzonej przez ojca B. J. – Skarżącego. Takie zagospodarowanie terenu sprzeczne jest z poprzednim sposobem jego zagospodarowania i zostało wprowadzone bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Dla działki nr [...] wydana bowiem została decyzja dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Kolegium wskazało, że z urzędu wiadomym jest, że K. J. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc parkingowych dla samochodów ciężarowych i że postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone. Zdaniem Kolegium zatem, Wójt nie miał ku temu podstaw prawnych, aby umorzyć postępowanie prowadzone w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jako bezprzedmiotowe, skoro w sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu bez wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie winien mieć na uwadze powyższą wykładnię przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w szczególności, że ustalenie, iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy skutkuje koniecznością wydania jednej z decyzji o których mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Jedynie ustalenie, iż nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy uprawniałoby organ do umorzenia postępowania. Jednocześnie wydając decyzję w niniejszej sprawie organ I instancji winien mieć na względzie okoliczność, iż toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych i wynik tego postępowania może determinować treść decyzji wydanej w niniejszej sprawie. W sytuacji bowiem, gdy postępowanie to zakończy się odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, zasadne w ocenie Kolegium będzie wydanie decyzji o przywróceniu stanu poprzedniego, jeśli zaś w ocenie Wójta możliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy zasadne będzie jedynie wstrzymanie użytkowania terenu. Sprzeciw od decyzji Kolegium został wniesiony przez Skarżącego reprezentowanego przez adw. M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której przedmiotową decyzję kasatoryjną zaskarżono w całości wnosząc o jej uchylenie. Sprzeciw nie zawierał uzasadnienia. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji kasacyjnej. W ocenie organu II instancji przeprowadzenie postępowania we wskazanej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia części naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] marca 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] maja 2021 r. po uprzednim przekazaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie (postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...]). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest ocena prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd natomiast nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: 1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO w L., w wyniku której uchylono decyzję Wójta o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany zagospodarowania nieruchomości w miejscowości P. na cele parkingowe. W sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się obecnie parking, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Bez znaczenia jest przy tym, że K. J. legitymowała się decyzją o warunkach zabudowy dla budowy mieszkalnego jednorodzinnego. Niewątpliwie bowiem, realizowana inwestycja w postaci parkingu dla samochodów ciężarowych jest inną inwestycją, a zatem pozostaje bez związku z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2013 r. Przypomnieć jednocześnie należy, że zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W odniesieniu do tego samego terenu można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy, także na rzecz różnych wnioskodawców. Fakt zatem uzyskania przez K. J. decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji budowy budynku mieszkalnego nie miał znaczenia w sprawie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie środowiska. Natomiast w myśl art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z ustaleń faktycznych poczynionych przez organ II instancji wynika, że aktualne użytkowanie terenu polegające na parkingu dla samochodów ciężarowych jest sprzeczne z ustalonym sposobem zagospodarowania działki nr [...]. Decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] dla w/w działki Wójt ustalił warunki zabudowy polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jedocześnie zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy na roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Z brzmienia wskazanych przepisów u.p.z.p. wynika, że należy odróżnić budowę obiektu budowlanego od wykonania innych robót budowlanych (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku bowiem wykonania innych robót budowlanych możliwe jest zwolnienie z konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, zwanej dalej "p.b.") pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Skoro więc pojęcie "budowa" odnosi się do obiektu budowlanego, to miejsce postojowe jest obiektem budowlanym. W myśl zaś art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. Ustawodawca wprowadził zatem różny reżim prawny w zależności od ilości miejsc postojowych decydując, że dla ich realizacji do 10 włącznie wystarczające jest uzyskanie zgłoszenia, natomiast powyżej tej liczby konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że K. J. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla 4 miejsc postojowych, a zatem budowa miejsc postojowych nie wymaga pozwolenia na budowę. Odnosząc się do poszczególnych argumentów Kolegium, które stały się podstawą wydania decyzji kasacyjnej należy wskazać, że organ kasacyjny prawidłowo stwierdził, iż organ I instancji, w okolicznościach faktycznych sprawy, w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. (zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy), nie może zaniechać wydania decyzji w oparciu o art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w przypadku niezgodnej z przepisami zmiany sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu, co jest zdarzeniem bezprawnym, wymaga to w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. W myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP), przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2478/20, dostępny w CBOSA). Z przepisów art. 59 ust. 2 i art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 942/19, dostępny w CBOSA). Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, z zastrzeżeniem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. określa bowiem konsekwencje braku decyzji o warunkach zabudowy, która była wymagana prawem, jednak dotyczy to sytuacji wyłączonych spod reglamentacji p.b. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 154/19, dostępny w CBOSA). Celem decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., jest spowodowanie uzyskania przez inwestora warunków zabudowy, co ma umożliwić z jednej strony kontrolę organu nad sposobem zmiany zagospodarowania terenu, z drugiej zaś, jeżeli zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z przepisami, umożliwić inwestorowi dalsze użytkowanie terenu stosownie do realizowanego zamierzenia (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 331/19, dostępny w CBOSA). Zatem, nawet jeśli uznać, że przedmiotowa zmiana zagospodarowania przestrzennego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę to zgodnie z powyższym przepis art. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie. W przypadku bowiem samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, przy braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu, właściwym instrumentem prawym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem jest decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zasadnie Kolegium zauważyło, że decyzja wydana w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest wprawdzie decyzją uznaniową, jednakże przyznany organowi luz decyzyjny dotyczy możliwości wyboru pomiędzy wskazanymi tam rozstrzygnięciami. Organ II instancji właściwie wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy w ocenie Wójta, który jest właściwym w niniejszej w sprawie do ustalenia warunków zabudowy, warunki zabudowy dla tej zmiany zostaną ustalone. Wymaga przypomnienia fakt, iż do momentu uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności nie wywiera ona co do zasady skutku prawnego (chyba, że zostanie nadany rygor natychmiastowej wykonalności) [zob. art. 130 § 1 i 2 k.p.a.]. Skoro zatem w momencie wydania decyzji przez Wójta w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych, jednakże nie miała charakteru decyzji ostatecznej, należało ją traktować jako niewywierającej skutku prawnego. W tym czasie obowiązywała decyzja z 2013 r., w której ustalono warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego. Jeżeli natomiast organ stwierdzi, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla takiej zmiany, wydaje wówczas decyzję w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., czyli nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu. Właściwe rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych na działce nr [...] położonej w miejscowości P.. Skoro doszło do zmiany zagospodarowania terenu bez wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji prawidłowo stwierdził, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych, aby umorzyć postępowanie prowadzone w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jako bezprzedmiotowe. Nie jest przy tym tak jak stwierdził organ I instancji, że skoro K. J. wystąpiła już z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy parkingu, to niezasadnym byłoby zastosowanie przepisu art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnie z którym organ może nakazać wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Istotne jest bowiem to, że pomimo złożenia wniosku decyzja o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie parkingu jest jeszcze nieostateczna, a zatem nie obowiązuje w obrocie prawnym. Sąd w składzie orzekającym nie miał wątpliwości, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że oczywistym jest, iż organ II instancji nie może samodzielnie przeprowadzić w opisanym powyżej zakresie postępowania uzupełniającego w oparciu o przepis ary. 136 k.p.a. gdyż organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest w tym konkretnym przypadku Wójt, a SKO w L. jako organ wyższego stopnia nie może zastąpić Wójta w zakresie rozstrzygania o istocie sprawy, gdyż w takiej sytuacji faktycznie będzie miało miejsce postępowanie jednoinstancyjne, co w świetle art. 15 k.p.a. jest niedopuszczalne. Błędne zastosowanie przepisów prawa procesowego skutkowało wydaniem decyzji kasatoryjnej, co Sąd w składzie orzekającym uznaje za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności sprzeciwu od decyzji, gdyż przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.