II SA/Po 852/24

Dnia 26 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2025 roku sprawy ze skargi L. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 9 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 16 października 2023 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") postanowieniem z 9 października 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia L. K. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z 16 października 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem z 14 września 2023 r. L. K. poinformowała o możliwym nielegalnym składowaniu odpadów na działkach nr [...], [...], [...], [...], położonych w S. przy ul. [...]. Strona wskazała na wyjaśnienia pełnomocnika właścicielki tych nieruchomości złożonych do protokołów z przeprowadzonych wizji w terenie sporządzonych przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy S. w sprawie [...] Postanowieniem z 16 października 2023 r., nr [...], na podstawie art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nielegalnego składowania odpadów na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że prowadzone jest już postępowanie w sprawie występowania odpadów na powyższym terenie, stąd brak podstaw do podejmowania kolejnego postępowania w tożsamym przedmiocie. Istnieją zatem uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Jednocześnie strona jest jednym z podmiotów zobowiązanych do usunięcia odpadów wynikających z decyzji Burmistrza z 18 czerwca 2021 r., nr [...], i decyzji SKO z 26 sierpnia 2020 r., nr [...], z nieruchomości, której dotyczy zawiadomienie. W zażaleniu strona podniosła, że nie jest jej znany fakt toczącego się postępowania, a w otrzymanej korespondencji nie podano sygnatury akt pod jaką taka sprawa się toczy. Ponadto, podniosła, że sprawa prawomocnie zakończona obejmuje inny okres niż dotyczyło zawiadomienie. Złożone na spornym terenie odpady nie mają nic wspólnego z działaniami strony i zostały złożone w ostatnich miesiącach przez osoby nieznane zawiadamiającej. Kolegium w podanym na wstępie postanowieniu podniosło, iż ostateczną decyzją z 18 czerwca 2019 r., nr [...], Burmistrz nakazał stronie i innym podmiotom usunięcie odpadów z nieruchomości nr [...] (aktualnie nr [...], [...], [...], [...]). Skoro sprawa jest rozstrzygnięta ostateczną decyzją to wszczęcie postępowania w tej samej sprawie byłoby bezprzedmiotowe. Zdaniem organu II instancji zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania. W skierowanej do tut. Sądu skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i nakazanie Burmistrzowi wszczęcia postępowania w oparciu o zawiadomienie z 14 września 2023 r. strona zarzuciła błędne oparcie o art. 61a § 5 i art. 61 § 5 K.p.a. oraz brak merytorycznej oceny sprawy. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty. Jako że przedmiotem skargi uczyniono postanowienie wydane na skutek złożonego zażalenia zaistniała przesłanka do zastosowania ostatnio przywołanej regulacji. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 października 2024 r., nr [...], jak i poprzedzające jego wydanie postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z 16 października 2023 r., nr [...], naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Procesową podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten przewiduje, iż gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 tej ustawy, a więc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (przyp. tut. Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W realiach rozpatrywanego obecnie przypadku organy administracji publicznej uznały, iż zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie skarżącej, jakie wyrażone zostało w piśmie z 14 września 2023 r. Ocenę taką uznać trzeba co najmniej za przedwczesną. Po pierwsze, nie zostało w ogóle wyjaśnione jaka jest materialnoprawna podstawa rozpoznania sprawy, której dotyczy żądanie skarżącej z pisma z 14 września 2023 r. Organ I instancji w powołaniu wyłącznie na art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie nielegalnego składowania odpadów na oznaczonych działkach. Organ ten w żaden sposób nie sprecyzował – ani w sentencji, ani w uzasadnieniu tak wydanego rozstrzygnięcia – w oparciu o jakie materialnoprawne podstawy postępowanie to miałoby się toczyć. Podobnie, organ II instancji, ograniczając się jedynie do przywołania prawnoprocesowych podstaw rozstrzygnięcia, nie wskazał przepisów prawa materialnego, które miałyby służyć rozpoznaniu takiej sprawy. Identyfikacja właściwej materialnoprawnej podstawy rozpoznania sprawy administracyjnej ma przesądzające znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a., a więc do stwierdzenia, czy żądanie wszczęcia postępowania w takiej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, bądź czy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie to nie może być wszczęte. Bez wskazania tej podstawy, albo bez wykazania, że podstawa taka w porządku prawnym nie obowiązuje, nie sposób uznać, by organy w należyty sposób rozważyły podstawy zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., a co za tym idzie poprzez zaniechania w tym względzie organy dopuszczają się istotnego naruszenia art. 7 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 K.p.a. Do sytuacji takiej doszło w kontrolowanej sprawie. Nota bene, dopiero określenie przepisów prawa materialnego służących rozpoznaniu danej sprawy administracyjnej pozwala stwierdzić, czy postępowanie w takiej sprawie może być w ogóle wszczęte na żądanie strony. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w tym ostatnim przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten należy bowiem każdorazowo intepretować w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji czy postanowienia, ale także mogą regulować inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego podlegającego załatwieniu w ten sposób. Problematyka ta nie była w ogóle przedmiotem analizy w kontrolowanej sprawie, co tym bardziej uwydatnia istotność naruszenia art. 7 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., do jakiego w niej doszło. Po drugie, za "inne uzasadnione przyczyny" z art. 61a § 1 K.p.a. organy uznały w kontrolowanej sprawie dwie okoliczności: - uprzednie wydanie ostatecznej decyzji (tak zarówno w I, jak i w II instancji), a także - toczące się już postępowanie (tak wyłącznie w I instancji). Obydwie te przesłanki sprowadzają się do konieczności oceny zaistnienia tożsamości sprawy, czy to już ostatecznie rozstrzygniętej, czy mającej być w toku. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych tożsamość sprawy administracyjnej istnieje wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1006/22, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Już sam brak wskazania przez organy materialnoprawnej podstawy rozpoznania sprawy z żądania skarżącej ujętego w piśmie z 14 września 2023 r. – o czym była dotychczas mowa – oznacza, iż organy te niedostatecznie oceniły tożsamość tejże sprawy z innymi podawanymi sprawami administracyjnymi. Co więcej jednak, istotne w tym względzie okoliczności faktyczne nie znajdują odzwierciedlenia w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy, co wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Brak jest w tych aktach przede wszystkim decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z 18 czerwca 2019 r., nr [...], na którą powołało się Kolegium, jak również decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z 18 czerwca 2021 r., nr [...], oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 sierpnia 2020 r., nr [...], na które powołał się organ I instancji. Ponadto, w aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dokumentów z mającego się toczyć równolegle postępowania w sprawie występowania odpadów na spornym terenie, na które powołał się organ I instancji, a które to dokumenty pozwoliłyby na ocenę tożsamości sprawy administracyjnej. Przedwczesne wobec powyższego jest odniesienie się do argumentacji skarżącej i stwierdzenie, czy uprzednie wydanie decyzji ostatecznej może stanowić wystarczającą podstawę do zastosowania w tym konkretnym przypadku art. 61a § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, postanowiono w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta i Gminy S. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. Przede wszystkim, organ wskaże materialnoprawną podstawę rozpoznania sprawy, której dotyczy żądanie skarżącej, a następnie oceni w jakim trybie może dojść do wszczęcia tego postępowania i czy zaistniały podstawy z art. 61a § 1 K.p.a. W razie ponownego zastosowania tej regulacji organ uzupełni materiał dowodowy o dokumenty wykazujące okoliczności faktyczne istotne dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania.