II SA/Po 853/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Burmistrza Miasta i Gminy M. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; postanawia odrzucić sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. G. (dalej jako: "Burmistrz") z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. P. W. zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii list płac za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie na podstawie umowy o pracę i w innej formie, z podziałem na funkcje i stanowiska, z uwzględnieniem składowych wynagrodzenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Burmistrz odmówił udostępnienia żądanych informacji, powołując się na art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p."), a więc na konieczność ochrony prywatności pracowników urzędu. Wnioskodawca z zachowaniem terminu zaskarżył niniejszą decyzję, kwestionując ustalenia organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając zaskarżoną decyzję wskazało, że kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie było rozstrzygnięcie, że żądane przez wnioskodawcę dane tj. listy wynagrodzeń pracowników Urzędu mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca domaga się udostępnienia listy płac pracowników Urzędu, a zatem informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne i zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego W tej sytuacji bez wątpienia żądana przez skarżącego informacja jest informacją o jakiej mowa w art. 1 u.d.i.p. Burmistrz uznając żądaną informację za informację publiczną, powołując się na art, 5 ust. 2 ustawy odmówił jej udostępnienia ze względu na ochronę dóbr osobistych. W ocenie Kolegium jest to nieuprawnione. Udostępnienia listy wynagrodzeń dotyczyło wszystkich pracowników Urzędu, a zatem tych którzy pełnią funkcje publiczne jak też tych, którzy takich funkcji nie pełnią. W przypadku tych pierwszych zdaniem Kolegium bezpodstawne jest powoływanie się przez organ na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, Wprawdzie jak wskazano powyżej przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek m.in. dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi, a zatem osób, które posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Do warunków powierzenia i wykonywania funkcji publicznych należą zarówno obowiązki, jak i prawa osoby piastującej daną funkcję, w tym prawo do wynagrodzenia. Osoby podejmujące się sprawowania funkcji publicznej muszą więc mleć świadomość, że sfera ich prywatności będzie w tym zakresie ograniczona. Zdaniem tutejszego Kolegium podobnie należy ocenić treści oznaczone we wniosku strony, a dotyczące pozostałych pracowników Urzędu. Skoro bowiem związane są z funkcjonowaniem organu i wydatkowaniem publicznych funduszy należy również zakwalifikować je jako informację publiczną podlegającą udostępnieniu, To, czy osoba, której dotyczy wniosek, pełni czy nie pełni funkcje publiczną, pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru takiej informacji. Należy bowiem mieć na względzie to, iż fakt, że dana osoba nie pełni funkcji publicznej, nie jest równoznaczne z tym, że wysokość przyznanych tej osobie środków publicznych, nie będzie stanowiło informacji publicznej. Każdy pracownik samorządowy jest przecież beneficjentem środków publicznych, pobieranych w postaci wynagrodzenia za pracę i ewentualnych premii za nią. Informacja o dysponowaniu środkami publicznymi, stanowi zaś niewątpliwie informację o charakterze publicznym - w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo należy pamiętać o treści przepisu art. 5 ust. 2 omawianej ustawy, w którym ustawodawca przewidział ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Powyższą regulacją prawną ustawodawca nie wyodrębnił więc informacji dotyczącej osoby fizycznej, z kategorii informacji publicznej. Dopuścił bowiem jedynie ograniczenie dostępu do tej informacji, która nadal posiadać będzie charakter informacji publicznej. W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, informacja dotyczącą wysokości wynagrodzeń wszystkich pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy, na umowę o pracę, umowę zlecenia, umowę o dzieło, wedle kryteriów: wydział, stanowisko, kwota wynagrodzenia brutto, rodzaj umowy, jawi się jako informacja publiczna, nie podlegając ograniczeniom w jej udostępnieniu ze względu na prawo do prywatności. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł Burmistrz reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzut naruszenia: art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji uznanie, że lista płac wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, a ograniczenie dostępu do tej informacji nie dotyczy informacji o osobach zatrudnionych w urzędzie. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność sprzeciwy, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 ustawy). Przepis powyższy stosuje się odpowiednio w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem (art. 64b § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32). Kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelnego Sądu Administracyjnego w cytowanej powyżej uchwale i nie znajduje jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała ta dotyczy wprawdzie sytuacji procesowej powiatu, niemniej jej rozważania dotyczą i mają zastosowanie do podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył dopuszczalność wskazanej powyżej konfiguracji procesowej podkreślając, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą one natomiast wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie organem wydającym decyzję w pierwszej instancji był Burmistrz Miasta i Gminy M. G.. Skoro zatem, w myśl wskazanych wyżej regulacji Burmistrz posiadał kompetencję do wydania decyzji administracyjnego, ochrona jego interesu prawnego na drodze postępowania sądowego podlega ograniczeniu. Oznacza to, że skarga Burmistrza jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna, Z powyższych przyczyn, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.