II SA/Po 853/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] lipca 2019 r., [...], którą po rozpoznaniu odwołania M. B., utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...], [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali dla drobiu w miejscu istniejącego otwartego wybiegu na działkach [...], [...] i [...] w [...]. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. M. B. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na mapie dołączonej do wniosku wyrysował miejsce położenia projektowanego obiektu (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Po zebraniu dokumentacji ewidencyjnej dotyczącej terenu inwestycji i otoczenia (k. 7-32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Burmistrz pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] wystąpił do Starosty [...] o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie prowadzone przez Starostę dotyczące rozbiórki obiektu tymczasowego ("wiaty") znajdującej się w miejscu projektowanej zabudowy (k. 33 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Starosta wyjaśnił, że obecnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w związku z niewykonaniem przez M. B. rozbiórki lub przeniesienia obiektu tymczasowego o wymiarach 50 m x 23 m znajdującego się na działkach [...], [...] i [...] (k. 35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...], [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), umorzył postępowanie z wniosku M. B. o ustalenie warunków zabudowy dla hali drobiu na działkach [...], [...] i [...]. Podkreślił, że w miejscu, w którym planowana jest zabudowa, znajduje się już wiata, która jest przedmiotem egzekucji administracyjnej. Zdaniem Burmistrza "jak wynika z obowiązującego porządku prawnego popartego linią orzeczniczą sądów administracyjnych" nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji lokowanej w miejscu inwestycji faktycznie wykonanej, a tym bardziej użytkowanej (k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odwołaniu M. B. zarzucił naruszenie art. 105 § 1, art. 7, art. 77 i art. 77 K.p.a. oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że wniosek dotyczy budowy hali, obiektu nowego, którego realizacja nastąpi po rozbiórce obiektu tymczasowego. Dodał, że zdecydował się na obecnym etapie złożyć już wniosek o ustalenie warunków zabudowy, gdyż pozwoli to przyspieszyć przygotowanie inwestycji hali. Odwołujący się chciałby ograniczyć przejściowe niedogodności, jakie mogą być powodowane dla nieruchomości sąsiednich, gdy dojdzie do rozbiórki tymczasowej wiaty, w której miejscu powstanie nowy obiekt. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało decyzję w mocy. Stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy powinno być poprzedzone wykonaniem rozbiórki wiaty na działkach [...], [...] i [...]. W ocenie Kolegium wniosek M. B. zmierza do legalizacji samowoli budowlanej, co byłoby niezgodne z prawem. W skardze M. B. ponowił zarzuty wcześniej już podniesione w odwołaniu i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wskazał, że nowy obiekt ma być halą, a nie wiatą. Hala ma powstać przy użyciu zupełnie innych technologii i materiałów budowlanych. M. B. przyznał, że częściowo położenie nowego obiektu pokryje się z dotychczasową wiatą, jednak projektowana inwestycja będzie miała inne wymiary, a także charakterystykę. Zaznaczył, że chociażby budowa założonego dachu dwuspadowego nie będzie możliwa bez rozbiórki starej wiaty. Skarżący zakwestionował więc stanowisko, jakoby projektowana hala miała się pokrywać z istniejącą wiatą. Końcowo M. B. jeszcze raz zaznaczył, że jego wniosek służy przygotowaniu inwestycji nowej; dzięki niemu przyspieszy on realizację hali po rozbiórce wiaty, co ograniczy przejściowe oddziaływania hodowli drobiu na nieruchomości sąsiednie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W trakcie rozprawy sądowej, która odbyła się [...] listopada 2019 r., pełnomocnik M. B. wywodziła, że o ile projektowana inwestycja pokrywa się częściowo z dotychczasową zabudową, to zamiarem inwestora jest zrealizowanie nowego obiektu. Z kolei uwarunkowania przestrzenne wynikają z charakterystyki działki. Sam skarżący z kolei oświadczył, że dotychczasowa zabudowa zostanie rozebrana, a do procesu rozbiórki obecnie się przygotowuje. Pozostaje także w kontakcie z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, jeśli chodzi o uwarunkowania tego procesu. Projektowana hala będzie obiektem całkowicie nowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Decyzje wydane w obu instancjach opierają się na jednoznacznym założeniu: organy stwierdziły, że M. B. ubiega się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która już istnieje na jego działkach [...], [...] i [...] w tym samym miejscu (w postaci wiaty), a to jawi się jako niedopuszczalne. To skłoniło Burmistrza, jak i później Kolegium do przekonania, że spełniona została przesłanka do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 K.p.a. Kolegium wręcz zasugerowało, że M. B. przez starania o ustalenie warunków zabudowy próbuje legalizować dotychczasową zabudowę. W ocenie Sądu organy pochopnie powołały się na poglądy o niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla istniejącego (a konkretnie – legalizowanego) obiektu. W tym miejscu podkreślić należy, że z przepisów prawa – wbrew stanowczym w tym względzie stwierdzeniom organów – wcale nie wynika wprost zakaz ustalania warunków zabudowy dla nieruchomości już zabudowanych, ani także na cele legalizacji zabudowy. W szczególności w u.p.z.p. nie ma odpowiednika regulacji z art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej "P.b."), która pozwala odmówić pozwolenia na budowę ze względu na cechy zabudowy już istniejącej (art. 35 ust. 5 P.b.: "Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki"). Sąd przyznaje jednocześnie, że w ostatnich latach – zwłaszcza w oparciu o dyrektywy wykładni systemowej – rzeczywiście ukształtował się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, wedle którego postuluje się ograniczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla istniejących obiektów, w celu ich legalizacji. Jednym z wyroków, które mogą być w tym względzie reprezentatywne jest chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r., II OSK 1890/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdy chodzi o realia niniejszej sprawy, to w ocenie Sądu nie ma potrzeby prowadzenia szerszych rozważań, co do tego, czy M. B. mógł czy nie mógł, w kontekście zasygnalizowanych wyżej poglądów judykatury, wnioskować o ustalenie warunków zabudowy. Stan faktyczny towarzyszący postępowaniu administracyjnemu jawi się bowiem jako zupełnie odmienny od takiego, w którym można byłoby podejrzewać skarżącego o próbę obejścia prawa poprzez prowadzenie czynności w kierunku legalizacji obiektu (to jest bez objęcia go stosownym postępowaniem ze strony nadzoru budowlanego). Jak wynika z wniosku, odwołania, skargi i wreszcie oświadczeń M. B. złożonych w trakcie rozprawy sądowej, tenże jednoznacznie wnioskował o ustalenie warunków zabudowy nie dla obiektu już istniejącego (a tylko w takim przypadku ewentualny problem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy mógłby się ujawnić), ale dla całkowicie nowej inwestycji hali na działkach [...], [...] i [...], którą zamierza zrealizować po rozbiórce znajdującej się tam (w zbliżonej lokalizacji) wiaty. Zdaniem Sądu nie ma żadnych przeszkód, aby prowadzić postępowanie w sprawie warunków zabudowy z wniosku z dnia [...] marca 2019 r., jako że dotyczy ono przyszłego i nowego zamierzenia budowlanego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (ust. 1), a decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (ust. 2). Przywołana tu regulacja pośrednio wyraża sens decyzji o warunkach zabudowy. Została ona pomyślana jako rodzaj promesy udzielanej zainteresowanemu, który nawet nie musi być uprawnionym do terenu inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy uprawnia wyłącznie do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Powyższe przesądza o tym, że skoro decyzja o warunkach zabudowy terenu jest tylko pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym, to siłą rzeczy ma ona wstępny i ogólny charakter oraz określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja, która przeznacza konkretny teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. W okolicznościach sprawy administracyjnej objętej obecnie rozpatrywaną skargą M. B. jednoznacznie ubiegał się o ustalenie na jego rzecz warunków zabudowy dla przyszłego, nowego zamierzenia inwestycyjnego - hali, które ma powstać – jak to opisał inwestor – w miejsce istniejącego "otwartego wybiegu". To ostatnie stwierdzenie wyraża zapewne skrót myślowy: otóż z wyjaśnień skarżącego wynika, że tenże ma świadomość konieczności rozbiórki wiaty, która niegdyś zrealizowana jako obiekt tymczasowy obecnie musi zostać zlikwidowana; z kolei w miejscu mającego powstać po rozbiórce "otwartego wybiegu" inwestor ma zamiar zrealizować właśnie projektowaną halę. Sąd nie znajduje żadnych powodów, dla których M. B. miałby doznać ograniczeń w możliwości starania się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, którą zamierza zrealizować po zakończeniu wymaganej rozbiórki obiektu tymczasowego. W szczególności w sprawie nic nie wskazuje na to, aby inwestor miał w jakikolwiek sposób zmierzać do obejścia prawa. Wiata, znajdująca się na działkach [...], [...] i [...], jako obiekt tymczasowy po upływie okresu jej użytkowania, nadaje się do rozbiórki. Inwestor konsekwentnie deklaruje, że warunki zabudowy nie owej wiaty dotyczą, a nowej zabudowy, która ją zastąpi (hali). Trudno także negatywnie oceniać (przez pryzmat prawny) starania M. B. – mające na celu przygotowanie nowej inwestycji – z tego względu, że na jego działce znajduje się wiata i że jest ona objęta postępowaniem egzekucyjnym. To, że rozbiórka obiektu tymczasowego powinna nastąpić po upływie dopuszczalnego okresu jego użytkowania wynika z przepisów prawa budowlanego. W sferze zagospodarowania przestrzennego jest natomiast zrozumiałe i racjonalne działanie inwestora, który przygotowując się do rozbiórki dotychczasowej zabudowy, przygotowuje proces inwestycyjny dla nowego, przyszłego obiektu. Podsumowując Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku organów, nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. dla budowy hali na działkach [...], [...] i [...]. M. B. ubiega się bowiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia nowego, które ma docelowo powstać po rozbiórce tymczasowej wiaty. Odnosząc się do zarzutów skargi obejmujących zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 77 (w domyśle § 1) K.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (przez jego niezastosowanie) oraz art. 61 u.p.z.p. Sąd stwierdza, że miały one pośredni tylko wpływ na ocenę sprawy przez Sąd. Jak wskazano, zasadnicze znaczenia miał fakt zakwestionowania chybionego założenia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w kontekście art. 105 § 1 K.p.a. Co do ogólnych kierunków argumentacji skargi można się natomiast zgodzić ze skarżącym, że niedostatecznie dogłębnie skonfrontowano założenia dotyczące nowej zabudowy z zabudową zastaną, czym naruszono art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. okazał się chybiony, jako że trudno byłoby oczekiwać od Kolegium orzekania co do meritum sprawy, skoro w Burmistrz postępowanie umorzył (w tym kontekście postulować można było ewentualnie zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.). Stawiając pozostałe zarzuty skarżący trafnie wskazuje na uzasadnione oczekiwanie merytorycznego rozstrzygnięcia, niemniej nieprawidłowa jest teza, że naruszono przez to art. 6 K.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p. O naruszeniu tych ostatnich przepisów (skądinąd zawierających tylko ogóle dyrektywy) można byłoby twierdzić, gdyby orzekano merytorycznie, a błędnie, o warunkach zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie doszło raczej do nadużycia podstaw umorzenia postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Z wymienionych przyczyn Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; w dacie sporządzania niniejszego uzasadnienia opublikowano kolejny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – uw. Sądu, dalej "P.p.s.a."). O kosztach postepowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: - kwota wpisu sądowego w wysokości [...] zł (k. 17 akt sądowych), - wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz - opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł (k. 30 akt sądowych).