II SA/Po 855/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].02.2015 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy z odwołania : p. K. K., od decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] lutego 2012r.w przedmiocie odmowy przyznania Stronie postępowania zasiłku celowego na zakup przedmiotów codziennego użytku i na opłacenie leczenia stomatologicznego - według planu - w kwocie łącznej [...] zł, na zwrot za wizytę w Prywatnej Lecznicy w kwocie [...] zł oraz na opłacenie leczenia stomatologicznego dla córki A. w kwocie [...] zł , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. z 2013r. Nr 267 z późn. zm. ]w związku, z art.2 , art. 3 , art. 4 , art. 7 pkt. 6 , art.8 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 39 ust, l1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r.o pomocy społecznej [ Dz. U. z 2015r., poz. 163 t. j. ] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. .Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 2 ust. 1 , art. 3 , art. 7 pkt.2 -15, art.8 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r.o pomocy społecznej [ Dz. U. z 2013r. Nr 2013r., poz. 182 z późn. zm. ] w związku z § 1 pkt..1 lit. " a " rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej [ Dz. U. z 2009r., Nr 127 , poz. 1055 ] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012r - po rozpatrzeniu wniosków — odmówił przyznania p. K. K., pomocy w formie zasiłku celowego przeznaczonego na zaspokojenie wskazanych potrzeb bytowych. Organ I instancji .wskazał, iż wnioski p. K. K. z dnia 18 , 20 i 27 stycznia 2012r. oraz z dnia 3 i 7 lutego 2012r.nie mogą być zrealizowane , gdyż Strona postępowania - pomimo uzgodnienia terminu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania p. K. -w dniu 8 lutego 2012r nie zgodziła się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego . W tym stanie Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 7 pkt. 2-15, art. 8, art. 11 ust.2 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej - wobec braku współpracy p. K. K. z pracownikiem socjalnym, odmówił przyznania pomocy na zaspokojenie potrzeb wskazanych we wnioskach Strony postępowania . Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie p. K. K. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji . Następnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu , rozpatrując skargę Strony , wyrokiem o sygn. akt II SA / Po 447 / 14 z dnia 11 września 2014r. uchylił decyzję SKO z dnia [...]marca 2014r. W Uzasadnieniu Sąd wskazał, iż przedmiotowa decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności dlatego, iż organ I instancji - wbrew twierdzeniom Kolegium - ustalił termin wywiadu ze Stroną postępowania [ notatka z dnia 8 lutego 2012r. ] . Ponadto Sąd wskazał, iż organ odwoławczy jest zobowiązany po raz wtóry ocenić- zgodnie z zasadą dwuinstancyjności- w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy czy też ewentualnie uzupełnić go w oparciu o art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego , by wydać rozstrzygniecie administracyjne zgodne z prawem .Sąd wskazał także , iż poza tym Kolegium nie ustaliło czy przed złożeniem przez p. K. K. wniosków z dnia 18 , 20 i 27 stycznia 2012r. oraz z dnia 3 i 7 lutego 2012r., organ I instancji - zgodnie z wymogami art. 107 § 4 ustawy o pomocy społecznej , przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego - w odstępie nie większym niż 6 miesięcy - od przeprowadzenia ostatniego wywiadu . Kolegium nie ustaliło - w ocenie Sądu - czy w związku ze złożonymi wnioskami - przy stałym występowaniem p. K. K. o pomoc - konieczna była nowa aktualizacja wywiadu środowiskowego i podkreślił, iż wobec złożenia przez Stronę postępowania odwołania w dniu 7 marca 2012r. i rozstrzygnięcia przez Kolegium sprawy w dniu [...] marca 2014r. organ II instancji- korzystając z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego , w oparciu o art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego , winien rozpatrzyć sprawę ponownie wydając decyzję reformacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przekazaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy: działając zgodnie z zaleceniami Sądu - uzupełnił materiał dowodowy w sprawie ustalając między innymi, iż w dniu 13 stycznia 2012r. organ I instancji przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Strony. Poza tym sytuacja bytowa p. K. była i jest szczegółowo znana, albowiem w jego przypadku aktualizacja wywiadu następuje co miesiąc. Zatem w momencie złożenia wniosków o udzielenie pomocy finansowej - w dniach: 18 . 20 i 27 stycznia 2012r. oraz w dniach 3 i 7 lutego 2012r. - była znana i aktualna sytuacja bytowa p. K. K. Zatem nie było konieczne przeprowadzenie - po złożeniu przez Stronę postępowania powyższych wniosków - nowego wywiadu środowiskowego czy jego aktualizacji. Na podstawie wydanych pod koniec 2011 r. oraz na wstępie 2012r. decyzji organ ustalił, iż Wnioskodawca miał zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe [ wyżywienie, leki, odzież, buty, opłacenie energii elektrycznej, zakup gazu w butli oraz zakup opału na sezon grzewczy]. Wskazać należy , iż już w styczniu i lutym 2012r. [ także wcześniej i później ] p. K.K. miał przyznawaną co miesiąc pomoc finansową na zakup żywności - w kwocie [...]zł [ decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r..- zasiłek celowy na styczeń i luty 2012r. na zakup żywności w kwocie po [...] zł . Ponadto Stronie postępowania do dnia 30 września 2012r.wypłacano miesięcznie zasiłek okresowy w kwocie [...] zł, a od dnia 1 października 2012r. w kwocie [...] zł . Odnosząc się zaś do potrzeb bytowych wskazanych we wnioskach z dnia 18 , 20 i 27 stycznia 2012r. oraz z dnia 3 i 7 lutego 2012r. można je podzielić na trzy grupy : 1/ potrzeby , które nie można zaliczyć do niezbędnych potrzeb bytowych [ zakup skarpetek , zakup rękawiczek , zakup części rowerowych , zakup tasiemki barwiącej , zakup prasy , artykułów biurowych oraz doładowanie telefonu ] , 2 / potrzeby , które można zaliczyć - w świetle art. 39 ust.l i 2 ustawy o pomocy społecznej - do niezbędnych potrzeb bytowych [ zakup piżamy , zakup prześcieradeł, zakup obuwia oraz zakup żywności ] , 3 / potrzeby bytowe o charakterze ponad standardowym [ usługi stomatologiczne dla Strony postępowania oraz dla członków rodziny nie prowadzących z nią wspólnego gospodarstwa domowego ] . W sytuacji gdy p. K. K. ma zaspokojone wszystkie podstawowe potrzeby bytowe organ pomocy społecznej nie może zaspokajać każdej zgłoszonej potrzeby , tym bardziej jeżeli nie jest to w świetle art. 39 ust.l1i 2 ustawy o pomocy społecznej , niezbędna potrzeba bytowa [ takie zostały wskazane w pkt. 1 ] . Mając na uwadze zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych - wskazanych w pkt. 2, Kolegium wyjaśniło, iż niektóre z nich [odzież, obuwie, żywność ] zostały zaspokojone przez organ I instancji, a poza tym, taka pomoc w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i subsydiarny - czyli organ pomocy nie zawsze musi ją przyznawać, a poza tym taka pomoc ma uzupełniać dochody osiągnięte przez Wnioskodawcę [przyznawany zasiłek okresowy]. Tym samym można uznać, iż odmowa zaspokojenia potrzeb bytowych przez organ I instancji - wskazanych w pkt. 2 - nie narusza granic uznania administracyjnego. Wskazane w pkt. 3 potrzeby - usługi stomatologiczne - dla p. K. K. [ osoby ubezpieczonej w kwocie [...] zł mają w tym wymiarze charakter ponad standartowy [mogą być zaspokojone w ramach NFZ], a więc nie musi być zaspokojony przez organ pomocy społecznej [ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. o sygn. akt II SA / Go 482/14 z dnia 14 września 2014r. - LEX nr 1513358 ; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt IV SA / Po 482 / 14 z dnia 16 lipca 2014r.- LEX nr 1493554 ] . Poza tym trudno jest by organ pomocy społecznej zaspokajał takie potrzeby członków rodzin, którzy nie prowadzą z p. K. K. wspólnego gospodarstwa domowego. Skoro zaś p. K.K. ma zaspokojone wszystkie podstawowe potrzeby bytowe przez organ I instancji- wyżywienie , leki, zakup butli gazowych do ogrzewania pomieszczenia altanki , opłacanie energii elektrycznej , zakup opału na sezon grzewczy , drobne remonty zakupy odzieży , butów , a na te potrzeby Prezydent Miasta przeznaczył w 2011 i 2012r. - łącznie kwotę [...] zł, w 2013r.kwote [...]zł , w 2014r. kwotę [...]zł , a na okres od stycznia do marca 2015r. łączną kwotę [...]zł. Zgodnie z treścią art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej - organ I instancji nie jest zobowiązany - jako organ pomocy społecznej - zaspokajać powyższych potrzeb bytowych , które mogą, lecz nie muszą być zabezpieczone . Dalej podkreślono, iż p. K. K. ma co miesiąc przyznawany zasiłek okresowy w kwocie [...]zł oraz co miesiąc także zasiłki celowe na zakup żywności w kwocie [...]zł. Wprawdzie dochód prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe p. K. wynosił miesięcznie do dnia 30 września 2012r. - [...] zł i był niższy od kryterium dochodowego wynoszącego 477 , 00 zł , a od 1 października 2012r. wynosi [...] zł i jest niższy od kryterium dochodowego wskazanego w treści art. 8 ust. 1 pkt.1 ustawy o pomocy społecznej wynoszącego 542 , 00 zł, to jednak organ pomocy społecznej, który zaspokaja podstawowe potrzeby bytowe Strony postępowania, nie jest zobowiązany zaspokoić wszystkich potrzeb bytowych zgłaszanych przez osobę korzystającą z pomocy społecznej i w każdym rozmiarze, gdyż byłoby to sprzeczne z podstawowymi zasadami pomocy społecznej wskazanymi w art. 2 - 4 ustawy o pomocy społecznej . Ponadto należy przyjąć , iż przyznanie - w sytuacji faktycznej p. K. K. - środków pieniężnych na opłatę za telefon, na zakup rękawiczek na zakup skarpetek , części rowerowych, na kantówek i płytek , tasiemki barwiącej oraz na zakup materiałów biurowych - w świetle - art.39 ust.l i 2 ustawy o pomocy społecznej -nie jest realizacją " niezbędnej potrzeby bytowej " [ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SA / Wa 153 / 07 z dnia 8 marca 2007r.oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o sygn. akt II SA / Bk 553 / 13 z dnia 11 lutego 2014r. - LEX nr 1513076 ] . Ponadto organ orzekający w sprawie podkreślił, iż p. K. -jako osobie samotnie gospodarującej - co miesiąc Prezydent Miasta przyznaje maksymalną kwotę - w świetle postanowień § 1 uchwały Nr LXII / 958 / VI / 2014 Rady Miasta Poznania z dnia 28 stycznia 2014r- zasiłku celowego w kwocie 400 , 00 zł na zakup żywności, co zaspokaja tę potrzebę bytową w wystarczającym zakresie . Powyższą sytuację Strony postępowania organ I instancji ustalił w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2012r. oraz co miesięcznych aktualizacji wywiadów środowiskowych przeprowadzonych przez pracownika MOPR w późniejszym czasie . Organ odwoławczy po szczegółowej analizie akt sprawy oraz treści odwołania Strony z dnia 6 marca 2012r. uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] lutego 2012r.w tym stanie faktycznym i prawnym nie narusza prawa wobec powyższego organ II instancji utrzymał w mocy decyzję odmowna. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Do skargi dołączył zbiór kserokopii artykułów prasowych i dokumentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2015r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2012 r. są zgodne z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania. I została wydana z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku tutejszego sądu z dnia 11.09.2014 r. sygn akt II SA/Po 447/14. Kontrolowana sprawa dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 823 ze zm.; aktualnie: tekst jedn. Dz. z 2015 r., poz. 162 ze zm.) może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dotyczy to w szczególności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Sąd orzekający wskazuje, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 K.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna w zakresie formalnym uwzględniać zasady ogólne określone w K.p.a., jak i szczególne zawarte w u.p.s. (art. 106 ust. 4 u.p.s.) oraz w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712), a w zakresie meritum rozstrzygnięcia materialnoprawne zasady zawarte w u.p.s. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, pozostawiając kwestię możliwości jego przyznania oraz jego wysokości swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Mając na względzie okoliczności sprawy poddanej sądowej kontroli, zakres i cel świadczeń, jakie skarżącemu już dotychczas przyznano, należało rozważyć, czy potrzeby, o jakich sfinansowanie z pomocy społecznej wystąpił skarżący, są "potrzebami niezbędnymi" (art. 39 ust. 1 u.p.s.). W ocenie Sądu organy trafnie stwierdziły, że w konkretnych okolicznościach sprawy, wobec uzyskiwanej dotychczas pomoc, zgłaszane przez skarżącego potrzeby były zbyt daleko idące, przekraczając zadania i zakres pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z intencją ustawodawcy celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Jak trafnie zauważyły organy orzekające w sprawie, z treści przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie można w żadnym razie wyprowadzić wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już to wyżej zostało wspomniane, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd też w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie istotną okolicznością jest, że w momencie rozpatrywania wniosku o świadczenie celowe skarżącemu przysługiwał zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie i zasiłek na zakup żywności w kwocie [...] zł miesięcznie. W ocenie Sądu organ nie miał zatem podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w zakresie udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu towarów i usług wskazanych we wniosku. Ponadto wniosek ten dotyczył w części potrzeb, na których zaspokojenie skarżący otrzymywał regularną pomoc (zasiłek na zakup żywności), w pozostałej natomiast części dotyczył potrzeb, które w ustalonym stanie faktycznym nie służą bezpośrednio realizacji niezbędnych potrzeb bytowych wnioskodawcy i które mogą być zaspakajane z przyznanego zasiłku kresowego. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w ramach korzystania z instytucji zasiłku celowego nie można żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania w sposób ciągły i we wszelkich sferach potrzeb osób potrzebujących. Nadto organ – o czym była już wcześniej mowa – oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. W przypadku skarżącego udzielane mu wsparcie realizowane jest w formie regularnych świadczeń w postaci przyznawania określonej pomocy finansowej. Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że w niniejszym stanie faktycznym organ uprawniony do rozpoznania wniosku o pomoc w formie zasiłku celowego przedsięwziął możliwe środki, aby ustalić jaka jest obecna kondycja materialno-finansowa skarżącego. Na marginesie trzeba też zwrócić uwagę i na to, że K. K. jest objęty przez organ pierwszej instancji stałą pomocą finansową, stosunkowo wysoką, gdy uwzględni się realia funkcjonowania organu, liczbę podopiecznych i ograniczone środki finansowe, którymi organ dysponuje. Nie jest to wprawdzie przesłanka wyłączająca przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, niemniej stanowi pewne wskazanie, pozwalające wykluczyć, by K. K. został pozbawiony pomocy niezbędnej do egzystencji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi .