II SA/Po 855/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. M. K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, pismem z dnia [...] grudnia 2019 roku, wstąpiła do Wójta Gminy Ł. z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką U. K.. Wójt Gminy Ł., decyzją z dnia [...] stycznia 2021 roku (nr [...]), po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podopieczna jest osobą posiadającą na stałe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak samodzielnie lub za pomocą kul porusza się po przestrzeni swojego mieszkania, samodzielnie ubiera się, dba o higienę osobistą, regularnie zażywa leki i spożywa posiłki, które jest w stanie sama przygotować. Ustalony stopień niepełnosprawności podopiecznej datuje się od dnia [...] marca 2015 roku, tj. od 73 roku życia. U. K. zamieszkuje wspólnie z synem Ryszardem oraz jego rodziną. Syn podopiecznej pracuje zawodowo i realizuje znaczną część obowiązków związanych z funkcjonowaniem matki; ponosi wszystkie koszty związane z opłatami, utrzymaniem i ogrzewaniem domu, a w razie potrzeby, własnym samochodem, zawozi matkę na wizyty lekarskie, do apteki oraz na zakupy. Organ ustalił, że syn podopiecznej otrzymał od rodziców nieruchomość wraz z gospodarstwem rolnym w zamian za dożywocie. Do zakresu zobowiązań syna należy dostarczanie zbywcom mieszkania, wyżywienia, ubrania, światła, opału, a także zapewnienie pomocy i pielęgnacji w chorobie. Syn wywiązuje się z tych obowiązków. Wnioskodawczyni nie zamieszkuje wspólnie z matką, lecz odwiedza matkę codziennie (dojeżdża 8km) i spędza z nią czas w godzinach od około 9.00 do 16.00. W tych godzinach pomaga podopiecznej w niektórych czynnościach dnia codziennego. Wnioskodawczyni nie posiada prawa jazdy i nie ma możliwości udania się z matką do lekarza, apteki lub w celu załatwienia spraw urzędowych. W oparciu o powyższe Wójt Gminy przyjął, że w pierwszej kolejności do opieki nad matką zobowiązany jest syn podopiecznej. Wnioskodawczyni nie sprawuje opieki nad matką w sposób stały, a forma opieki, jaką realizuje nie powoduje konieczności całkowitej rezygnacji z zatrudnienia lub jej niepodejmowania. Organ zaznaczył również, że niepełnosprawność podopiecznej powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lipca 2021 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Wójta Gminy Ł.. W ocenie Kolegium codzienna opieka odwołującej się nad matką nie stanowi bezpośredniej przyczyny niepodejmowania pracy. Spędzanie wspólnie z matką czasu (codziennie od 6 do 8 godzin) nie uzasadnia rezygnacji z zatrudnienia. Odnosząc się do zarzutu zastosowania w sprawie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium podzieliło stanowisko odwołującej się, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13 orzekł o niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami uznanymi za niepełnosprawne po ukończeniu wieku określonego w tym przepisie. Kolegium wyjaśniło przy tym, że ta okoliczność nie stanowi podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji, zgodnie ze wskazaniem Kolegium, uzupełnił materiał dowodowy, z którego jednoznacznie wynika, że czynności opiekuńcze realizowane przez odwołującą się na rzecz matki nie stanowią przeszkody do wykonywania pracy zawodowej. M. K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ł., rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenia zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącej kwestionowana decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego - art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres opieki sprawowanej nad nią nie wymaga rezygnacji z pracy przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego. Pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącą. Matka skarżącej potrzebuje w opisanym w tym dokumencie zakresie codziennej, stałej opieki. Okoliczność, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby została potwierdzona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładni przesłanki "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjalnego dochodu. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku nad swoim obywatelem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz przy braku sprzeciwu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia o żądaniach wniosku skarżącej były przepisy art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.), które ustalają zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ujawnia, że warunek dotyczący okresu, w którym powstała niepełnosprawność U. K. został uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za przesłankę nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy pominął nieprawidłowe stanowisko Wójta Gminy Ł. i uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13, jak i stanowisko prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla zawisłych i przyszłych spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji Kolegium trafnie uznało, że ocenę zasadność żądania wnioskodawczyni należy przeprowadzić przez pryzmat okoliczności wskazanych w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zostało oparte na konstrukcji obowiązku alimentacyjnego, którego zakres ustalają przepisy ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Sąd jako całkowicie nieuprawnioną postrzega taką wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która przyjmuje, że zakres prawa do świadczenia pielęgnacyjnego determinuje charakter tego świadczenie rodzinnego, jako formy rekompensaty za wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnego członka rodziny, czy też wynagrodzeniem za zwolnienie Państwa z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Istota świadczenia pielęgnacyjnego polega na tym, że Państwo stwarza warunki materialne osobom, które realizują swój prawny obowiązek alimentacyjny poprzez osobistą, stałą lub długotrwałą opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny i z tego właśnie względu muszą zrezygnować z zatrudnienia lub nie mogą podjąć zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za opiekę (odpłatnością za realizację prawnych obowiązków alimentacyjnych), lecz instytucją prawną, która umożliwia roztoczenie przez osoby utrzymujące się z pracy zarobkowej osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czyli instytucją prawną, która umożliwia realizację obowiązku alimentacyjnego w powyżej opisany sposób. Z takimi właśnie stanami społecznymi, tj. wywiązywania się z prawnego obowiązku alimentacyjnego poprzez dostarczanie osobistych świadczeń opiekuńczych, ustawodawca wiążę prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które jest przyznawane pod tym warunkiem, że zakres faktycznie realizowanych osobistych świadczeń opiekuńczych skutkuje koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo zastosowało prawo materialne. Okoliczności kontrolowanej sprawy są bezsporne. Podopieczna zamieszkuje wspólnie z synem na nieruchomości przekazanej mu tytułem umowy dożywocia. Syn wywiązuje się z przyjętych na siebie zobowiązań. Zapewnia matce wyżywienie, ubrania, światło, opał oraz pomocy i pielęgnację w chorobie w ten sposób, że ponosi wszystkie koszty związane z opłatami, utrzymaniem i ogrzewaniem domu, a w razie potrzeby, własnym samochodem, zawozi matkę na wizyty lekarskie, do apteki oraz na zakupy. Uwzględniając powyższe wyjaśnić należy, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niewystarczające jest stwierdzenie, że osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, obejmuje jakąkolwiek opieką członka rodziny, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To, że skarżąca od 6 do 8 godzin dziennie spędza z matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie oznacza jeszcze zaistnienia prawnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ administracji publicznej jest zobowiązany w toku postępowania o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego rozpoznać i ustalić, co w okolicznościach konkretnej sprawy oznacza "wywiązywanie się z prawnego obowiązku alimentacyjnego poprzez dostarczanie osobistych świadczeń opiekuńczych". Wyjaśnienie tych kwestii jest niezbędne do oceny czy stan niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia usprawiedliwia cel w postaci sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną jako przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego musi być wyłączną przyczyną rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak to już wyżej wyjaśniono świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego w szczególny sposób, lecz instytucją, która ma umożliwiać, stwarzać warunki, do realizacji obowiązku alimentacyjnego poprzez osobistą, stałą lub długotrwałą opiekę. Wbrew sugestiom autora skargi, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, brak jest podstaw do formułowania oceny, że stanowisko Kolegium pozostaje w jakiejkolwiek kolizji z włączonym do akt sprawy orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności U. K. z dnia [...] czerwca 2015 roku (nr [...]). Z orzeczenia tego wynika, że podopieczną zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności o symbolu niepełnosprawności [...] Natomiast symbol 05-R oznacza niepełnosprawność związaną z dysfunkcją narządu ruchu, w tym m.in. wady wrodzone i rozwojowe narządu ruchu, układowe choroby tkanki łącznej, zapalenie stawów, choroby zwyrodnieniowe stawów, nowotwory narządu ruchu czy amputacje oraz wiele innych schorzeń w obrębie narządu ruchu. Sąd nie dopatrzył się podstaw do przyjęcia oceny, że zaskarżona decyzja pozostaje w kolizji z zakresem świadczeń opiekuńczych determinowanych stanem zdrowia podopiecznej. Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami podopieczna jest osobą, która samodzielnie lub za pomocą kul porusza się po przestrzeni swojego mieszkania, samodzielnie ubiera się, dba o higienę osobistą, regularnie zażywa leki i spożywa posiłki, które jest w stanie samodzielnie przygotować. Skoro syn podopiecznej wywiązuje się z obowiązków objętych umową dożywocia i ponosi wszystkie koszty związane z opłatami, utrzymaniem i ogrzewaniem domu, a w razie potrzeby, własnym samochodem, zawozi matkę na wizyty lekarskie, do apteki oraz na zakupy, to brak jest podstaw do formułowania oceny, że spędzanie z matką codziennie od 6 do 8 godzin, które sprowadza się do zapewnienia matce towarzystwa stanowi o dostarczaniu podopiecznej świadczeń opiekuńczych determinowanych stwierdzoną niepełnosprawnością. Sąd podziela ocenę, że wyręczanie matki w drobnych zakupach nie stanowi o braku możliwości podjęcia przez skarżąca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.