II SA/Po 857/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. W. i L. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) Nr (...) znak PINB-(...), II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/A. Łaskarzewska /-/E. Brychcy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia (...) września 2010 r. nr (...) znak (...), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał inwestorom – R. H. i L. H. rozbiórkę zbiornika bezodpływowego na ścieki zlokalizowanego na działce nr (...), położonej w (...), gm. (...). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu (...) października 2007 r. wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) lipca 2007 r. przy budowie zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr (...), położonej w (...) gm. (...). Przeprowadzone następnie oględziny wskazały, że inwestorzy – R. i L. H. w czasie realizacji inwestycji dokonali istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez zmianę lokalizacji zbiornika. Nowa lokalizacja zbiornika była jednakże zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia (...) maja 2007 r., w wersji zmienionej decyzją z dnia (...) września 2007 r. Dodatkowo jeden ze współwłaścicieli nieruchomości oświadczył, że pobudowany zbiornik nie posiada izolacji, a płyta górna została wykonania równo z powierzchnią gruntu. Mając na względzie powyższe ustalenia postanowieniem z dnia (...) listopada 2007 r. zobowiązano inwestorów, do przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej zbiornika bezodpływowego, a następnie, decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. Nr (...) nałożono na nich obowiązek: wykonania robót budowlanych – dodatkowej płyty żelbetonowej na powierzchni istniejącej płyty wierzchniej zbiornika oraz sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz robót nałożonych przedmiotową decyzją. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2008 r. W dalszej kolejności, po wykonaniu obowiązku nałożonego na inwestorów decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. znak (...) zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika bezodpływowego na ścieki na przedmiotowej działce, zobowiązując inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W dalszej kolejności organ wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2008 r., jako decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przedmiotowy zbiornik nie może zostać usytuowany w zgodzie z § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 z ze zm.). Wskazano, iż obecnie zbiornik zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 10 m od istniejącego na działce nr (...) budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co powoduje naruszenie § 36 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Mając na względzie powyższe ustalenia organ I instancji wskazał, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, którego dopuścili się inwestorzy, należało zakwalifikować jako istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Równocześnie z uwagi na niemożność usunięcia powstałej niezgodności i usytuowanie przedmiotowego zbiornika w zgodzie z postanowieniami § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, należało orzec o jego rozbiórce. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy – R. i L. H. Ich zdaniem w toczącym się od 2007 r. postępowaniu wypełnili wszystkie obowiązki nałożone przez organu nadzoru budowlanego i obecnie nie posiadają środków na ewentualną rozbiórkę i ponowną budowę zbiornika. Podkreślono, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza możliwość ustanowienia, w drodze decyzji o warunkach zabudowy, mniejszych odległości dla zbiornika na nieczystości w stosunku do zabudowanych działek sąsiednich. W przedmiotowej sprawie zbiornik został wykonany w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2010 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) września 2010 r. w całości i na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 § 1 kpa nakazał inwestorom – R. i L. H. wykonanie rozbiórki zbiornika bezodpływowego na ścieki zlokalizowanego na działce nr (...), położonej w (...), gm. (...). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że poza sporem jest, iż inwestorzy (R. H. po zawarciu małżeństwa przyjęła nazwisko męża – W.) wykonali przedmiotowy zbiornik w innej lokalizacji, niż lokalizacja wskazana w pozwoleniu na budowę zatwierdzonym decyzją z dnia (...) lipca 2007 r. Bezspornym jest również, że decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zatwierdzony został projekt budowlany zamienny. Jednakże z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja była obarczona wadą, której nie można usankcjonować, organ winien był na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydać decyzję nakładającą na inwestora obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego bądź doprowadzenia go do stanu poprzedniego. Fakt niemożności doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z przepisami prawa wynika z jego usytuowana w odległości mniejszej niż 10 m od istniejącego budynku wielorodzinnego, a więc jego lokalizacja narusza przepisy § 34 – 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do kwestii wydanej decyzji o warunkach zabudowy, organ wskazał, że decyzja powyższa, nie będąca aktem prawa miejscowego, nie może naruszać regulacji zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Również aspekty społeczne oraz trudna sytuacja rodzinna skarżących nie uzasadniają sankcjonowania działania niezgodnego porządkiem prawnym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestorzy – R. W. i L. H. W jej treści wskazano, że działka nr (...), na której stoi budynek mieszkalny, uniemożliwia wybudowanie zbiornika bezodpływowego w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże, w opinii skarżących, posadowiony na przedmiotowej działce budynek nie powinien być traktowany jako budynek wielorodzinny, lecz powinien być uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny, co umożliwiłoby zalegalizowanie przedmiotowego zbiornika. Dodatkowo podtrzymano, iż utrzymanie nakazu rozbiórki zbiornika pozbawi skarżących dostępy do wody i ubikacji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 16 lutego 2011 r. skarżący L. H. wskazał, że pozostali współwłaściciele działki nr (...)mają szambo na działce nr (...), której jest on również współwłaścicielem. Do momentu pobudowania szamba korzystał on z ubikacji w podwórzu. Natomiast uczestnik postępowania – E. P., współwłaściciel działki nr (...), wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że nie udzielał nigdy zgody na budowę szamba, a obecnie musi mieszkać naprzeciwko tego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2010 r. nakazującego inwestorom – R. W. i L. H., rozbiórkę zbiornika bezodpływowego na ścieki, zlokalizowanego na działce nr (...) położonej w (...), gm. (...). Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, iż jak zasadnie podkreślił organ II instancji, bezsprzecznym w sprawie jest, iż wykonany na działce nr (...) bezodpływowy zbiornik na ścieki, został wykonany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego w dniu (...) lipca 2007 r. projektu budowlanego, polegającym na jego zlokalizowaniu w innym, niż wskazano w projekcie, miejscu. Bezspornym w sprawie jest również, że decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zatwierdzony został dla przedmiotowej inwestycji projekt budowlany zamienny. Jednakże, zdaniem organów nadzoru budowlanego, z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja była obarczona wadą, której nie można usankcjonować, polegającą na usytuowaniu obiektu z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, konieczne było zobowiązanie inwestora do dokonania jego rozbiórki. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie powyższe wydane zostało z pominięciem rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w ramach prowadzonego od 2007 r. postępowania legalizacyjnego w związku ze stwierdzonym istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestycji zlokalizowanej na działce nr (...), w dniu (...) grudnia 2008 r. wydana została przez organ I instancji decyzja zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Decyzja powyższa jest ostateczna i nie została wzruszona w żadnym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Równocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2010 r. stwierdził jedynie nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2008 r., a więc decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych oraz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Oznacza to, że w momencie wydawania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji w obrocie prawnym pozostawała decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zobowiązująca inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Decyzja ta kończyła prowadzone postępowanie legalizacyjne, dopuszczając nową lokalizację zbiornika. W tych okolicznościach wydanie decyzji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego pobudowanego na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, nie znajduje uzasadnienia. Fakt stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) czerwca 2008 r. oraz (...) kwietnia 2008 r. nie wpływa bowiem na skuteczność prawną decyzji z dnia (...) lipca 2007 r. Tym samym utrzymanie w mocy decyzji zobowiązującej inwestorów do rozbiórki przedmiotowego obiektu powodowałoby, iż w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne decyzje organów nadzoru budowlanego dotyczące tego samego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jedna zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (decyzja z dnia (...) grudnia 2008 r.) i druga nakazująca wykonanie rozbiórki obiektu pobudowanego na podstawie zatwierdzonego projektu, z uwagi na jego sprzeczność z przepisami prawa (zaskarżona decyzja z dnia (...) października 2010 r.). Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z zasadą ostateczności decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 kpa, na co organ II instancji zdaje się zwrócił uwagę, próbując wzruszyć decyzję z dnia (...) grudnia 2008 r. w trybie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Na tym etapie sprawy rzeczą organu nadzoru budowlanego była ocena zgodności realizowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jeżeli projekt budowlany uwzględniał lokalizację zbiornika niezgodną z obowiązującym stanem prawnym, lecz został on zatwierdzony przez właściwy organ i na jego podstawie inwestor realizuje inwestycję z uwzględnieniem lokalizacji przyjętej w projekcie, to nie można uznać, że dopuszcza się on w tym zakresie samowoli budowlanej. W obecnie prowadzonym postępowaniu nie pozbawione racji jest stanowisko skarżącego, który wskazuje, że kwestionowaną decyzją nakazano mu dokonanie rozbiórki obiektu, który został zlokalizowany w zgodzie z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, gdy nie wyjaśniając wszystkich aspektów sprawy organy nadzoru budowlanego pozbawiają inwestorów możliwości zlokalizowania zbiornika na działce przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, co do której nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. W tym miejscu Sąd podkreśla, że niewątpliwie § 34 – 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób wyczerpujący normują kwestię lokalizacji bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe. Jednakże § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia przewiduje, że właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w porozumieniu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, może ustalić dla działek budowlanych położonych przy zabudowanych działkach sąsiednich odległości mniejsze niż określone w ust. 1 i 2 powyższego paragrafu. Rozpatrując przedmiotową sprawę organy nie zbadały, czy zachodzi możliwość lokalizacji szamba w innym miejscu, a zważyć należy, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia (...) września 2007 r., który wyraził zgodę na obecną lokalizację zbiornika. Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzja o warunkach zabudowy nie może naruszać regulacji zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże pomimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji wyrażającej zgodę na zlokalizowanie zbiornika w obecnym miejscu, organ nie dokonał oceny, czy w tej sytuacji decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z dnia (...) grudnia 2008 r. odpowiadała warunkom określonym w § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak powyższej oceny nie tylko narusza ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego określone w art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa, ale również narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Rolą organu jest bowiem takie prowadzenie postępowania, które wyjaśni zasadność przesłanek postępowania, którymi kierowano się przy rozstrzyganiu sprawy. Jak ustalono w czasie trwania rozprawy sądowoadministracyjnej, skarżący jest również współwłaścicielem działki nr (...), na której zlokalizowane są szamba należące do innych współwłaścicieli działki nr (...). Akta administracyjne sprawy nie zawierają żadnych materiałów na powyższą okoliczność, choć rozpatrując przedmiotową sprawę organy nadzoru budowlanego winny rozważyć, czy w rozpatrywanym przypadku zachodzi konieczność lokalizacji szamba w granicach działki nr (...), bowiem w takim przypadku rozważać można dopuszczalność lokalizacji zbiornika w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Reasumując powyższe rozważania Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, a więc z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) września 2010 r. Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego powinny ocenić wpływ na toczące się postępowanie pozostającej w obrocie prawnym decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia (...) września 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji z uwzględnieniem jej nowej lokalizacji. Oceniając możliwość zlokalizowania zbiornika w obecnym miejscu organ I instancji winien poczynić ustalenia na okoliczność możliwości innej lokalizacji szamba służącego potrzebom inwestorów. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powyższej ustawy. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy