II SA/Po 857/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. J. K., pismem z dnia [...] czerwca 2021 roku, wstąpiła do Wójta Gminy Z. z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką E. K.. Wójt Gminy Z., decyzją z dnia [...] czerwca 2021 roku (nr [...]), odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podopieczna jest osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] marca 2021 roku, tj. od 48 roku życia podopiecznej. Stałą, całodobową, opiekę nad matką sprawuje córka J. K.. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane z uwagi na fakt, że niepełnosprawność podopiecznej powstała po 25 roku życia, tj. niespełniony pozostaje warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. J. K. skorzystała z prawa do odwołania i podniosła, że Wójt Gminy Z. wydał decyzję w oparciu o przepisy prawa, które na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13 (Dz.U. 2014, poz. 1443) zostały uznane za niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przeprowadziło w sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe, a decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy Z. w sposób wadliwy dekodował treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13 orzekł o niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami uznanymi za niepełnosprawne po ukończeniu wieku określonego w tym przepisie. W ocenie Kolegium wskazany przepis został pozbawiony domniemania konstytucyjności i nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie. Na skutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego wyeliminowany z obrotu prawnego został niekonstytucyjny fragment przepisu. Oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium uznało jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe w świetle treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy zlecił przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność osób pozostających w bliższej kolejności zobowiązanych do alimentacji względem podopiecznej. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni jej matka pozostaje w związku małżeński z H. K., który jest osobą aktywną zawodowo i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że na gruncie okoliczności rozstrzyganej sprawy obowiązek alimentacyjny względem E. K. nie przeszedł na wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne. Fakt wykonywania pracy zawodowej nie zwalnia męża podopiecznej z obowiązku alimentacyjnego względem żony. W konsekwencji pomimo tego, że odwołująca się faktycznie opiekuje się niepełnosprawną matką nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. J. K. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Z., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracji publicznej oraz nakazanie tym organom uwzględnienia celowościowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pozostającego w związku ze sprawą art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W ocenie skarżącej kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprawidłową wykładnię oraz błędne przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje innym osobą, na których zgodnie z przepisami Kodeku rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, 2) art. 130 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy poprzez jego zastosowanie oraz nieuwzględnienie przepisu art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, który ma szczególne znaczenie dla niniejszej sprawy, 3) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez brak odniesienia się do zarzutów wskazanych w odwołaniu i zastosowanie normy prawnej w nim ujętej oraz niedokonanie subsumpcji stanu faktycznego niniejszej sprawy do wskazanej normy prawnej. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że H. K. jest aktywny zawodowo, a pracę wykonuje za granicą. Z tego względu nie może sprawować stałej, codziennej i koniecznej opieki nad swoją żoną. Decyzja o zatrudnieniu za granicą motywowana jest możliwością uzyskania wyższych zarobków i nie była dobrowolnym wyborem, lecz koniecznością zapewnienia żonie opieki. Mąż podopiecznej, jako jedyny zatrudniony członek rodziny, dokłada wszelkich starań, aby wspomóc córkę i żonę. Skarżąca jest także osobą zobowiązaną alimentacyjne wobec podopiecznej E. K. (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) i w celu sprawowania opieki nad matką rezygnuje z zatrudnienia. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niezgodna z zasadami współżycia społecznego. Argumentacja, że obowiązek alimentacyjny męża wyprzedza obowiązek alimentacyjny córki dowodzi załatwienia sprawy w sposób niezgodny ze słusznym interesem strony. W ocenie skarżącej odbieranie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w sprzeczności z prokonstytucyjną wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu. Przepisy art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.) ustalają zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W poszczególnych jednostkach redakcyjnych ustawodawca wskazał warunki przyznawania tego świadczenia rodzinnego. W ocenie Sądu ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także międzynarodowego porządku prawnego, określi katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych) to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania osobistej i stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jednak przywołany powyżej przepis nie wskazuje wszystkich ustawowych warunków koniecznych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowe kryteria nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikają w szczególności z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) powołanej powyżej ustawy. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast osoby inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli rodzice podopiecznego lub osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Występując z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca korzystała z urzędowego formularza wniosku [...] Wskazany formularz zawiera obszerne pouczenie o treści regulacji prawnej odnośnie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Treść dokumentów włączonych do akt administracyjnych, treść skargi, a także treść odpowiedzi na skargę, wskazuje jednoznacznie, że pomiędzy stronami (skarżącą a organem) nie ma sporu, co do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. J. K. sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką i z tego właśnie względu nie podejmuje zatrudnienia. Matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z H. K., który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawność i jest osobą czynną zawodowo. Skarżony organ rozpoznał i ustalił okoliczność faktyczne kontrolowanej sprawy z poszanowaniem treści art. 130 oraz 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 2020, poz. 1359). Organ trafnie uznał, że obowiązek alimentacyjny współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny dzieci. Skoro podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to skarżony organ zgodnie z prawem rozpoznał przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce, jako osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Podkreślić należy, że skarżąca/córka nie jest osobą wykluczoną z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. W kontrolowanej sprawie, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, niespełniona pozostaje jedna z przesłanek do przyznania akurat tego świadczenia rodzinnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do kwestionowania konstytucyjności stanowiska ustawodawcy, że krewnym pierwszego stopnia, a także dalszym krewnym osoby wymagającej opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje pod warunkiem, że podopieczny nie pozostaje w związku małżeńskim lub współmałżonek podopiecznego nie może wywiązać się z obowiązku osobistej opieki, bo jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jedynie ubocznie wskazać również należy, ze Sąd nie ujawnił podstaw do kwestionowania konstytucyjności także rozstrzygnięcia ustawodawczego o różnicowaniu prawa do świadczeń rodzinnych dla opiekunów w ten sposób, że dalszym krewnym (osobą, które także obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym) pomoc w postaci świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wówczas, gdy rodzice niepełnosprawnego nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub podopieczny nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy nie może ona sprawować nad nim opieki z powodu uznania za osobę o znacznej niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Ocena konstytucyjność opisanych powyżej dodatkowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjne musi uwzględnić, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest jedynym świadczeniem rodzinnym adresowanym do opiekunów osób niepełnosprawnych. Jednocześnie świadczenie pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy zostały tak ukształtowane, że zapewniają szerokie możliwości roztoczenia osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Pomoc w postaci świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca kieruje do tych rodzin, w których to główny żywiciel lub osoba najbliższa podopiecznemu rezygnuje z zatrudnienia. Jeżeli opiekę na osobą niepełnosprawną roztacza jej krewny, bo jej współmałżonek zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejność podejmuje decyzję o pozostaniu na rynku pracy, to wówczas pomoc państwa dla takiej rodziny ograniczona została do możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Do usunięcia zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego nie mogły prowadzić zarzuty naruszenia zasad współżycia społecznego, wydania decyzji, która nie uwzględnia słusznego interesu skarżącej, czy też braku uwzględnienia prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca trafnie dostrzega, że organy administracji publicznej obowiązane są do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735). Jednak z powołanego przepisu wynika także, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, a przepis art. 6 K.p.a. wprost wyraża regułę, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Prawidłowe rozumienie powołanej powyżej regulacji prawnej nakazuje przyjmować, że załatwienie sprawy mające na względzie interes społeczny i słuszny interes strony nie może oznaczać działania bez podstawy prawnej lub wbrew treści norm prawnych. Nieprzekraczalne granice uwzględnienia słusznego interesu prawnego strony postępowania wyznacza zatem treść obowiązującego prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie ujawnił podstaw do kwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na brak prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ma obiektywnych przeszkód do realizacji obowiązku alimentacyjnego w ten sposób, że to H. K. roztoczy osobistą opiekę nad niepełnosprawną żoną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wyjaśniło, że za taką przeszkodę nie może być uznana okoliczność, iż mąż podopiecznej pracuje zawodowo za granicą. Skoro podmiot, który w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (współmałżonek) nie rezygnuje z zatrudnienia, to w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, a krewny podopiecznego, który roztoczył opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i rezygnuje w związku z tym z podejmowania zatrudnienia może ubiegać się przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Brak rezygnacji z zatrudnienia, czy też wykonywanie pracy za granicą, nie są okolicznościami, które mogą zostać rozpoznane, jako przeszkody skutkujące przesunięciem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze współmałżonka na krewnych podopiecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni i właściwie zastosowało przepisy prawa materialnego do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.