II SA/Po 858/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpatrzeniu odwołania A. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwany dalej "Starostą") z dnia [...] maja 2018 r., [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. O. sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę linii 110 kV relacji [...] na linię dwutorową. Przebudowę linii zaplanowano na odcinku od projektowanego słupa 13 (od Głównego Punktu Zasilania do istniejącego przęsła 12-13), na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...] w obrębie P., G. P., powiat s. , [...], [...] w obrębie C., gmina K., powiat międzychodzki, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie P. Z. , G. P., powiat s. oraz na działkach [...], [...]. [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie L., G. P., powiat s. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 5 marca 2018 r. E. O. sp. z o.o. wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie na jej rzecz pozwolenia na przebudowę linii opisaną wyżej (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Do wniosku załączono szereg załączników związanych z charakterem postępowania, w tym przedłożono sam projekt budowlany. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] Starosta, powołując się między innymi na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej "P.b."), zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu przez przedłożenie szeregu dokumentów i naniesienie korekt, w tym między innymi do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisanego na dzień składania wniosku o pozwolenie na budowę (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przedstawiciel inwestora przedłożył wymagane dokumenty przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2018 r., [...] (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 2 maja 2018 r., [...] przedstawiciel inwestora zwrócił się dodatkowo o nadanie decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], [...] Starosta, powołując się na art. 28, at. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 P.b., zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił E. O. sp. z o.o. pozwolenia na budowę. W motywach decyzji organ zaznaczył, że inwestor uzupełnił braki wniosku (projektu) w zakresie, w jakim był zobowiązany postanowieniem. Dalej Starosta stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją Burmistrza G. P. z dnia [...] czerwca 2015 r., [...], [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (sprostowanej postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2015 r.) i decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., [...], [...], uchwałą XXV/255/2000 Rady Miejskiej w Pniewach z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej "Osiedle Rycerskie" Pniewy, uchwałą XL/422/2002 Rady Miejskiej w Pniewach z dnia 28 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy siedliskowej na działce 137/2 w Lubocześnicy, gmina Pniewy oraz uchwałą VIII/68/15 Rady Miejskiej w Pniewach z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Pniewach przy ul. Św. Urszuli Ledóchowskiej oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2014 r., [...] Starosta stwierdził też, że projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak również został wykonany przez osoby wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Został też uzgodniony z W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Odwołanie od pozwolenia na budowę wniosła A. G. zarzucając naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji pomimo braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 12 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Zarzuciła także naruszenie art. 7, 8, 11 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez brak pogłębionej weryfikacji okoliczności określonych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 34 ust. 1-3 P.b. oraz poprzez brak prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji. Wskazując na powyższe A. G. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyjaśniła, że linia przebiegać będzie przez działkę [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą [...] W księdze tej wpisano w dziale III ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie przebudowy istniejącej linii 110 kV na linię dwutorową. A. G. podkreśliła, że wpis został dokonany na rzecz "E. sp. z o.o.", a więc nie na podmiot, który jest inwestorem. W konsekwencji nie sposób uznać, aby inwestor dysponował prawem do przeprowadzenia inwestycji na działce [...]. Przywołaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał decyzję Starosty w mocy. W jej motywach szeroko przedstawił uwarunkowania prawne związane z zatwierdzaniem projektu budowlanego i udzielaniem pozwolenia na budowę, uwypuklając, które elementy projektu podlegają weryfikacji przez organ (art. 35 ust. 1 P.b.) oraz akcentując, że odpowiedzialność za prawidłowe sporządzenie projektu budowlanego oraz przyjęte w nim rozwiązania, ponosi przede wszystkim projektant, który posiada stosowne uprawnienia (potwierdzone w projekcie na s. 6-15). Wojewoda przytoczył i podzieli także ustalenia Starosty (przywołane wyżej) dotyczące zgodności inwestycji z poprzednimi aktami wydanymi w procesie inwestycyjnym (decyzjami lokalizacyjnymi), decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz z planami miejscowymi. Odnosząc się do kwestii dysponowania przez inwestora stosownymi nieruchomościami na cele budowlane Wojewoda wyjaśnił, że reprezentant inwestora złożył wymagane oświadczenie o takim dysponowaniu (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ przyznał, że w treści księgi wieczystej [...], która objęła działkę [...], ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegające na możliwości przebudowy linii energetycznej na linię dwutorową rzeczywiście wpisane jest na rzecz E. sp. z o.o. (a nie E. O. sp. z o.o. – uw. Sądu). Wojewoda doszedł jednak do przekonania, że nie daje to podstaw, aby kwestionować złożone w toku postępowania oświadczenie o prawie dysponowania przez inwestora nieruchomościami na cele budowlane, tym bardziej, że E. O. sp. z o.o. jest spółką z grupy E.. Skargę na decyzję Wojewody złożyła A. G. zarzucając jej naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie i rozpatrzenie stanu faktycznego, art. 6 i 8 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie praworządności oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 34 ust. 1-3 P.b. poprzez brak pogłębionego badania przesłanek niezbędnych do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez nie dokonanie ustaleń co do zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej "u.u.i.ś."). Wskazując na powyższe A. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie jej rzecz kosztów postępowanie. W motywach skargi uwypukliła obowiązki organu dotyczące badania przedłożonych rozwiązań projektowych zatwierdzanego zamierzenia budowlanego. Wskazała, że na skutek realizacji linii dwutorowej w miejsce linii jednotorowej dojdzie do zwiększenia natężenia pola magnetycznego i elektrycznego występującego w jej obrębie. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w procesie budowlanym należy brać pod uwagę i uszanować występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy osób trzecich. Zdaniem A. G. stwierdzić też należy, że w toku postępowania nie zbadano wpływu inwestycji na środowisko. Końcowo wreszcie skarżąca przypomniała, że w księdze wieczystej [...], która objęła działkę [...], figuruje wpis ograniczenia prawa właściciela do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak dotyczy on E. sp. z o.o., a z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę występował inny podmiot. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odpowiedź na skargę złożyła także uczestniczka postępowania – E. O. sp. z o.o. (inwestor). Wniosła ona o oddalenie skargi i przedstawiła dodatkowo jako dowód decyzję Starosty z dnia 18 sierpnia 2016 r., [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości dotyczącą działki [...], która to decyzja została wydana na rzecz E. O. sp. z o.o. i zawierała zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na części wymienionej działki przewodów i urządzeń służącej do przesyłania energii elektrycznej dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...] na linię dwutorową w zakresie wskazanym w inwestycji. Ponadto decyzją z dnia 23 września 2016 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwolił E. O. sp. z o.o. na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości skarżącej. Odnosząc się do treści wpisu w księdze wieczystej [...] spółka zaznaczyła, że w tym przypadku doszło do oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na błędnym wpisaniu firmy inwestora. W toku rozprawy sądowej, która odbyła się 6 lutego 2019 r., pełnomocnicy skarżącej oraz uczestniczki postępowania (inwestora) podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że oddalając skargę nie miał intencji deprecjonowania obaw A. G., gdy chodzi o oddziaływanie elektromagnetyczne projektowanej do rozbudowy linii elektroenergetycznej, którą zaprojektowano przez jej nieruchomości. Z wiedzy Sądu posiadanej z urzędu wynika, że wątpliwości dotyczące tego rodzaju oddziaływań są często podnoszone przez uczestników procesu inwestycyjnego (między innymi w sprawach dotyczących linii elektroenergetycznych oraz stacji bazowych telefonii komórkowej). Są one w ocenie Sądu o tyle zrozumiałe, w przypadku zagrożenia wobec niewidzialnego dla oka promieniowania elektromagnetycznego naturalnym odruchem osób jest domaganie się od uprawnionych do tego organów przedstawienia możliwie wyczerpujących analiz i wyjaśnień. Zaznaczyć w tym miejscu jednak trzeba, że oddziaływanie elektromagnetyczne jest oddziaływaniem mierzalnym, objętym normatywami i podlegającym sprawdzeniu w toku procesu inwestycyjnego, a także możliwym do weryfikacji w toku fazy eksploatacji przedsięwzięcia. Kwestie te uregulowane zostały szczegółowo w tytule II, dziale VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej "P.o.ś.") oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883, dalej "rozporządzenie z dnia 30 października 2003 r."). W odniesieniu do inwestycji, dla której udzielone pozwolenie na budowę jest przedmiotem niniejszej skargi, badano inwestycję pod kątem oddziaływania pola elektromagnetycznego na etapie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku takich przedsięwzięć jak linia elektroenergetyczna parametry ego rodzaju oddziaływania określone zostały w przez określenie składowej elektrycznej na poziomie 1 kV/m oraz składowej magnetycznej na poziomie 60 A/m (zob. załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r.) Wartości te zostały odniesione do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Kwestie oddziaływania przeanalizowano na s. 5 decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., [...] wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (zob. 62-62 projektu budowlanego, a w szczególności k. 62). Decyzja środowiskowa jest przy tym decyzją ostateczną (zob. k. 62 projektu budowlanego). Warto też zwrócić uwagę, że w postępowaniu środowiskowym uczestniczył W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, który 28 kwietnia 2014 r. wydał opinię sanitarną (DN-NS.9012.383.2014) dotyczącą przede wszystkim spełnienia przez przedsięwzięcie wymagań ochrony ludzi przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym (zob. k. 63 projektu budowlanego). Zgodnie z art. 86 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy na dalszych etapach procesu inwestycyjnego i eksploatacji przedsięwzięcia, w tym organy architektoniczno-budowlane. Dodać wreszcie trzeba, że samodzielnie wiążące są także wszystkie te elementy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które nie znajdą bezpośredniego wyrazu w treści projektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 86c u.u.i.ś. wykonanie warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które nie zostały uwzględnione w decyzjach, o których mowa w art. 86 (m.in. pozwoleniu na budowę), podlega egzekucji administracyjnej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przedsięwzięcie jest realizowane. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości, że kwestia oddziaływania elektromagnetycznego została w toku procesu inwestycyjnego – na właściwym etapie – należycie zweryfikowana, a elementy te odnotowano w zatwierdzanym projekcie budowlanym. Sąd nie dopatrzył się nadto żadnego elementu projektu budowlanego, który mógłby świadczyć o zagrożeniu wystąpienia ponadnormatywnego oddziaływania elektromagnetycznego (naruszającego prawo, względnie wymagającego weryfikacji). Zaznaczyć należy, że weryfikację tą skoncentrowano zwłaszcza na oddziaływaniu w odniesieniu do działek skarżącej (zob. k. 17.3 oraz 17.32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji oraz k. 184 projektu budowlanego). Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś.; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b., oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b.; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 P.b., także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. Art. 35 ust. 3 P.b. stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń co do projektu budowlanego i jego kompletności organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Dopiero w razie nie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 P.b. organ może odmówić pozwolenia na budowę. Odrębnie zaznaczono, że odmowa może nastąpić też w sytuacji, gdy inwestor nie uzyskał wymaganych decyzji z zakresu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 4 P.b.). W niniejszej sprawie organ architektoniczno-budowlany wnikliwe weryfikował projekt budowlany, czego wyrazem jest postanowienie Starosty z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] zobowiązujące E. O. sp. z o.o. do uzupełnienia i skorygowania niektórych elementów przedłożonej dokumentacji. Postanowienie to zostało przez inwestora w pełni wykonane. Podsumowując Sąd zaznacza, że wszystkie zarzuty skargi dotyczące nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie są zasadne. Odnotować jedynie można, że zawarte na stronie 5 uzasadnienia decyzji Wojewody zdanie, że "organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska" mogło być poczytane przez skarżącą jako wybrzmiewające zbyt kategorycznie, oznaczające uchylenie się organ od badania inwestycji jako takiej. Trzeba jednak pamiętać (Wojewoda także to podkreślił), że poza tą treścią projektu, za którą bierze odpowiedzialność projektant, organ architektoniczno-budowlany bada zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projektu zagospodarowania działki lub terenu. Innymi słowy przedmiotem badania organu architektoniczno-budowlanego jest projekt zagospodarowania działki lub terenu, a w pełnym zakresie weryfikuje się zgodność inwestycji pod kątem wymagań ochrony środowiska. W ocenie Sądu inwestycja w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu, jak i w zakresie wymagań ochrony środowiska nie budzi zastrzeżeń. Sąd zgadza się ze skarżącą, że rozstrzygnięcia organów obu instancji mogły być nieco bardziej rozwinięte w części obejmującej ich uzasadnienie, niemniej nie można podstawić zarzutu, iż są one objęte istotnymi brakami. W szczególności organy odnotowały fakt, że wymagania środowiskowe zamierzenia zostały określone w decyzji środowiskowej, a nadto decyzja ta została włączona do samego projektu. Gdy chodzi o kwestię prawa E. O. sp. z o.o. do dysponowania nieruchomością, w części obejmującej działkę [...], na cele budowlane, kwestia ta została wyjaśniona przez zainteresowaną spółkę, która przedłożyła do akt sądowych kopię decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2016 r., [...] Decyzja ta przyznaje stosowne prawa właśnie E. O. sp. z o.o. (k. 89-96 akt sądowych). Oznacza to, że wpis w księdze wieczystej [...], na który powołała się A. G. i który miał jej zdaniem dotyczyć "E. sp. z o.o." zawiera oczywista omyłkę w nazwie spółki (zob. k. 15 i 15 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji, z uwzględnieniem, że podstawami wpisu "14" i "16" była właśnie decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r., [...] wskazana z daty i numeru). Podsumowując Sąd nie uznał zasadności zarzutów, że w toku postępowania nienależycie rozpatrzono materiał dowodowy, a także nie podzielił stanowiska, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 i 4, art. 34 ust. 1-3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. W świetle zebranego materiału sprawy zachodziły podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji wnioskowanej przez E. O. sp. z o.o. W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – oddalił skargę.