II SA/Po 862/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. Ł. i M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016r. [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę II SA/Po 862/16 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. Małgorzata i K. P. (dalej: "inwestor") wystąpili do Burmistrza R. (dalej: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną, budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w R., gmina R. (dalej: "inwestycja"). Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], Burmistrz, działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Decyzją z [...].08.2015 r. SKO w P. uchyliło wskazaną decyzje uzasadniając, że została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22.01.2016 r. w sprawie Sygn akt II SA/Po 10004/15 oddalił skargę Z. Ł. i M. Ł. na powyższe rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz R. decyzja z dnia [...].06.2016 r. podając w podstawie prawnej przepisy art. 104, art.107 kpa i art.4ust.2 pkt.2, art. 59 ust.1 i 2, art.60 ust.1, art.61 ust.1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 2015 poz. 199 ) ustalił dla M. i K. P. warunki zabudowy dla budynku handlowo- usługowego z częścią mieszkalną, budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ulicy [...] w R. . W decyzji szczegółowo przedstawiono warunki zabudowy, które przedstawiają się następująco: Funkcja zabudowy to budynek handlowo- usługowy z częścią mieszkalną , oraz budowa nie więcej niż dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, nieprzekraczalne linie zabudowy określono w załączniku graficznym, frontowa nieprzekraczalna linia zabudowy – 8,0 m od granicy z drogą powiatową nr [...] ulica [...] , powierzchnia zabudowy budynku usługowo- handlowego 685m 2 , a pojedynczy budynek mieszkalny nie więcej niż 125 m 2 wskazano na wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej liczbę kondygnacji, rodzaj dachu i kąt nachylenia, wysokość kalenicy w obu rodzajach budynków, .W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z wytycznymi SKo z decyzji z dnia [...].06.2015 r. zlecono urbaniście sporządzenie analizy, w tym dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz projektu decyzji. Następnie zacytowano treść przepisu art. 61 ust.1 pkt. 1 do 5 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznano, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie wymogi. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000 stanowiącej część graficzną niniejszej analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowej działki, tj. 200,0 m. Za front działki przyjęto jej część, która przylega do drogi publicznej powiatowej, z której będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę (zgodnie z § 2 pkt. 5 ww. rozporządzenia). Analiza wykazała, że na terenie działek położonych w obszarze analizowanym dostępnych z tej samej drogi publicznej powiatowej - ulicy [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna wraz z budynkami garażowymi gospodarczymi, zabudowa mieszkaniowo-usługowa, zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa, zabudowa gospodarcza oraz zabudowa garażowa. Wskazać należy, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej (działki o nr ewid. [...], [...], 1212 i 1213). W związku z powyższym uznać należy, że projektowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną, budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Pismo zatytułowane "odwołanie" w terminie złożyli M. Ł. i .Z. Ł.. W piśmie tym odwołują się do przeprowadzonego rozgraniczenia nieruchomości - działki nr [...], dokonanego według nich bezprawnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2016 r. na podstawie art. 138 §1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżona decyzję, argumentując, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie dotyczą wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie mogą być przedmiotem oceny w nin. postępowaniu. Dalej podano, że Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określana u.p.z.p. w art. 59 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wydawane jest na wniosek inwestora, który zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z ar 61 ust. 1 tej ustawy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, tj. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Analiza akt sprawy wykazała, że decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami u. p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. Przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego działki, na prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 2 wym. rozporządzenia ustalonym obszarem analizowanym, wykazała że zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 dla ustalenia planowanych warunków zabudowy. Analiza urbanistyczna, sporządzona przez mgr M. K., członka ZOIU nr [...], posiadającą kwalifikacje urbanistyczne, wykazała, że została spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, co oznacza, że stan dotychczasowej zabudowy, a także cechy i parametry tej zabudowy pozwalają na ustalenie parametrów, cech i wskaźników planowanej zabudowy. Inwestycja ma dostęp do drogi publicznej , istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że spełnienie wskazanych w art. 61 ust. 1 warunków obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji, tak jak w przedmiotowej sprawie. Kolegium, w świetle powyższego uznaje, że decyzję Burmistrza R. z dn. [...].06.2016 r. należało utrzymać w mocy. Z. i M. Ł. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi napisano, że sprawa dotyczy wznowienia postępowania sądowego w Sądzie i " afery gruntowej " działki numer [...], działki numer [...] i działki numer [...]. Dalej piszą o bezprawnym rozgraniczeniu działek , o popełnionych przestępstwach i zaginięciu mapek geodezyjnych. Przy pismie procesowym z dnia 18.11.2016 r. skarżący dołączyli mapkę geodezyjną z dnia [...].12.2014 r., mapkę graficzną i zdjęcia. Na rozprawie sądowoadministracyjnej skarżący podtrzymał skargę i wskazał, że nie interesuje go rodzaj inwestycji i nie ma nic przeciwko samej inwestycji chodzi mu o odległość od granicy z jego działką , a jego zdaniem granica ta została przesunięta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoja dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał w niniejszej sprawie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I i II instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. została wydana po rozpatrzeniu odwołania Z. i M. Ł. od decyzji Burmistrza R. z dnia [...].06.2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla M. i K. P. na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w R. przy ulicy [...]. Z prawidłowych ustaleń w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżący jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], która sąsiaduje w granicy z działką inwestycyjną o numerze [...] , Istota zastrzeżeń skarżącego sprowadza się do kwestionowania przebiegu granicy między działkami o wskazanych numerach, przesunięciu znaków granicznych, wykopaniu kamieniu granicznych i uszczupleniu działki skarżącego. Sąd wskazuje, że przedmiotem tego postępowania jest sprawdzenie legalności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Konieczność ubiegania się przez inwestorów o wydanie takiej decyzji wynika z faktu, że na terenie na którym położona jest działka nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Trzeba przy tym od razu podkreślić, że w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei w myśl art. 61 ust. 1 ustawy w razie łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej 1 działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych. Sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem". Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada w myśl § 3 powołanego rozporządzenia prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy przy tym wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Należy przy tym podkreślić, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadał planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Organy prawidłowo ustaliły obszar analizowany zgodnie z przebiegiem istniejących dróg publicznych oraz geodezyjnych granic nieruchomości wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. Zatem analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organy objęły wszystkie zabudowy zlokalizowane na całym ustalonym obszarze analizowanym. W oparciu o tak ustalony obszar analizowany organy ustaliły, że spełniona jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Następnie organy I i II instancji dokonały szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów, co do parametrów technicznych zabudowy z uwzględnieniem §3 - §9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .Wynik analizy jako załącznik nr 2 został dołączony do decyzji pierwszej instancji. Przy ponownie rozpoznawanym wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organy zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonały dokładnych ustaleń istotnych okoliczności faktycznych, a swoją decyzje w sposób należyty zgodnie z art. 107 § 1 i §3 kpa uzasadniły. Sąd wyjaśnia, że zarzuty skarżących co do przebiegu granicy , przesunięciu znaków granicznych pozostają poza sferą możliwego ustalania i sprawdzania w toku niniejszego postępowania. Reasumując zaskarżona decyzja w całości odpowiada prawu wobec czego Sąd na zasadzie art. 152 p.p.s.a skargę jako nieuzasadnioną oddalił.