II SA/Po 863/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności i odsetek z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 12 ust. 2, art. 27 ust. 1, 1a, 2, 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] 2009 r. w sprawie upoważnienia kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy w P. do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych zobowiązał M. K. do zwrotu kwoty 4200,00 zł z tytułu wypłaconych należności z tytułu otrzymanych przez M. K. i A. K. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r., przyznanych na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] 2009 r. na okres świadczeniowy od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] 2009 r. Wójt Gminy P. przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. K. w kwocie 200 zł i A. K. w kwocie 150 zł miesięcznie na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. Łączna kwota wypłaconych świadczeń wyniosła 4200 zł. zgodnie z art. 27 ust. 1 i 1a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Komornik sądowy przy sądzie Rejonowym w S. nie wyegzekwował od strony żadnych kwot. Przyczyną bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego był brak pracy, stałych dochodów i stałych świadczeń dłużniczki. Wobec tego kwota należności podlegających zwrotowi wynosi 4200 zł wraz z odsetkami ustawowymi naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Organ wyjaśnił, że zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i wnikliwą analizę sytuacji życiowej dłużniczki. Z uzyskanych informacji wynika, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem S. G. oraz córką W. G.. Ustalono, że M. K. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Główne źródło utrzymania jej rodziny stanowi dochód z [pracy S. G. w wysokości ok. 700-800 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy, przyznany na okres od 1 grudnia 2010 r. do 31 maja 2011 r. w wys. 304,49 zł. Organ stwierdził, iż pomimo trudnej sytuacji dłużniczki nie widzi podstaw do zwalniania rodzica z obowiązku płacenia alimentów. Brak realizacji przez dłużniczkę powinności alimentacyjnych spowodowało, że ciężar utrzymania dzieci przejęło częściowo państwo przez wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Obowiązek alimentacyjny ciąży zaś na każdym z rodziców. Powstanie przedmiotowego zadłużenia i obowiązek jego uregulowania jest następstwem wieloletniego, świadomego zaniechania, które polegało na niewywiązywaniu się przez dłużniczkę obowiązku alimentacyjnego wobec dzieci. Organ zaznaczył, że zobowiązana nie dokonała do dnia wydania niniejszej decyzji żadnej, chociażby minimalnej wpłaty na konto powstałego zadłużenia. Tym samym nie wykazała dobrej woli co do współpracy z organem, by zmniejszyć powstałe zadłużenie. M. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż jest osobą bezrobotną i poszukuje pracy. Podała, że chociaż chce to nie jest w stanie płacić alimentów. Nadmieniła, że ojciec dzieci uniemożliwia jej kontakt z dziećmi. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa i art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazała, że decyzja w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie ma charakteru uznaniowego. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja wydana została prawidłowo i nie zachodzą przesłanki, by kwestionować zasadność takiego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że w odwołaniu M. K. nie przedstawiła żadnych konkretnych zarzutów co do zasadności wywiązywania się z alimentacji wobec dzieci. Zaakcentowany przez dłużniczkę fakt trudnej sytuacji materialnej spowodowanej bezrobociem nie stanowi zaś usprawiedliwienia zwolnienia z obowiązku zwrotu należności alimentacyjnej, ale może być przedmiotem postępowania w sprawie umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty tego zobowiązania. M. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powyższą decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Podniosła, iż jest osobą bezrobotną poszukującą pracy i wychowuje córkę w wieku 3 lat. Z tego względu ciężko jej podjąć jakąkolwiek pracę. Podała, że nie stać jej nawet na opłacenie przedszkola. Nie jest tez w stanie płacić alimentów. Nadmieniła, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że ojciec dzieci uniemożliwia jej z nimi kontakt, pomimo, iż sąd na to zezwolił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2011 r. w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stanął na stanowisku, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z przywołanej normy prawnej wynika bowiem, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Z kolei zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, opierając się na wykształconym na tle przywołanych norm prawnych stanowisku doktryny i judykatury, iż o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji, a jego ciężar gatunkowy jest tak istotny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego aktu, iż konieczne staje się orzeczenie o stwierdzeniu jego nieważności, ze skutkiem od dnia jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 roku, I SA 355/83, publ. ONSA 1983/1/40; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 roku, II SA 1198/88, publ. ONSA 1989/1/36; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009r., II SA/Wa 799/09, niepubl. dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 573909; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2009r., VI SA/Wa 1323/09, niepubl., dostępny Lex nr 577322; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2003, s. 719). W ocenie Sądu sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpoznania przez organ II instancji odwołania, które nie zostało podpisane przez odwołującą M. K.. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia dokumentu oznaczonego jako odwołanie, która opatrzona jest danymi osobowymi i adresowymi wnoszącej, jednakże niewątpliwie nie został on przez stronę podpisany (k. 36 akt adm. I instancji). Rozpoznanie takiego odwołania uzasadnia stwierdzenie, iż swoim działaniem organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów procedury, w szczególności art. 63 § 3 kpa w związku z art. 127 § 1 kpa i art. 128 kpa oraz art. 15 kpa. Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 127 §1 kpa od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, przy czym przepisy szczególne mogą ustalić inne wymogi co do treści odwołania (art. 128 kpa). Istotne jest, iż zasada ograniczonego formalizmu odwołań, wynikająca z przywołanych regulacji prawnych, nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych. Przestrzeganie bowiem tych ograniczonych wymagań formalnych ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony słusznego interesu strony. Nie sposób zapomnieć, iż odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 kpa i powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 kpa, a co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli jest wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wskazuje, że odwołanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca odwołanie. Brak podpisu strony, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, w przypadku odwołania, niemożność jego rozpoznania. Przedmiotowy brak może zostać usunięty na wezwanie organu w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 kpa. Własnoręczny podpis wnoszącego podanie należy do wymogów podstawowych podania, potwierdza bowiem pochodzenie podania od osoby wskazanej jako wnosząca podanie. Innymi słowy, złożenie podpisu pozwala domniemywać organowi administracji publicznej, że podanie pochodzi od osoby, która je podpisała (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 października 2008r., II SA/Łd 637/08, niepubl., dostępny w Lex nr 499856). W orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przyjmuje się, że odwołanie bez podpisu, czyli niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 kpa nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 kpa (wyrok NSA z dnia 12 maja 1994r., SA/Gd 2365/93, publ. POP 1997/3/62). Co za tym przeprowadzenie postępowania w II instancji z urzędu dotknięte jest wadą w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje bowiem rozstrzygnięcie w oparciu o niepodpisane odwołanie, zatem bez podstawy prawnej występuje w charakterze organu odwoławczego. Ponadto takie działanie organu, noszące znamiona działania z urzędu, rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r., IV 1303/97, niepubl., dostępny w LEX nr 47923, wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00, niepubl., dostępny w LEX nr 47217; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2005r., V SA/Wa 1770/04, niepubl., dostępne Lex nr 175366, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2005r., II SA/Wa 455/05, niepubl. dostępny Lex nr 227667). Reasumując, w ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa przyjmując do rozpoznania nieopisaną kopię odwołania. Wprawdzie z kopii można odczytać dane osobowe i adresowe wnoszącej, jednakże nie pozwalają na indywidualizację podmiotu występującego z odwołaniem, nie ma bowiem gwarancji, iż pismo takie rzeczywiście pochodzi od strony postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż to podpis identyfikuje osobę wnoszącego i pozwala stwierdzić, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. Wobec powyższego Sąd nie badał merytorycznej zasadności wydanej decyzji i nie odnosił się do zarzutów skargi, ponieważ takie działanie byłoby przedwczesne i nieuprawnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy skorzysta z instrumentu prawnego umożliwiającego mu konwalidację wskazanego braku odwołania, a następnie w zależności od wyniku podjętych działań podejmie odpowiednie kroki znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.