II SA/Po 864/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2021 r. połączonych spraw ze sprzeciwów C. L., B. L. i L. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r., nr [...]. w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz C. L. i B. L. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. G. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. zwraca C. L. i B. L. solidarnie kwotę [...](słownie: [...]) złotych uiszczoną tytułem nadpłaconego wpisu od sprzeciwu. Przedmiotem sprzeciwów C. L., B. L. i L. G. jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] września 2021 r., [...], którą organ ten – po rozpatrzeniu odwołania P. M. – uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] lipca 2021 r., [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (gabinety lekarskie) przewidzianej do realizacji na działce [...], arkusz [...], obręb S. w P. przy ul. [...] i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. L. G. i B. L. wystąpiły o ustalenie na ich rzecz warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji (k. 1-6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ następnie dokonał weryfikacji stanu prawnego działki w oparciu o dane z ewidencji gruntów (k. 9-15 akt administracyjnych). Na podstawie zebranych dokumentów można ustalić, że działka [...] (na datę wniosku) należała do współwłaścicieli małżonków C. L. i B. L. oraz ich córki L. G. (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i zarazem tego samego dnia wezwał wnioskodawczynie do uzupełnienia wniosku o: kopię mapy zasadniczej przedstawiającej planowany sposób zagospodarowania terenu, część graficzną wniosku z rysunkami zawierającymi przekroje wnioskowanej zabudowy w podstawowymi wymiarami, wskazanie wjazdu na teren oraz aktualne opinie gestorów sieci (k. 25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Równolegle, pismem z dnia [...] listopada 2020 r., Prezydent poddał inwestycję uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021, poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przy piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. L. G. i B. L. przesłały dokumentację uzupełniającą wniosek (k. 37-42 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji, a więc projekt wraz z wynikami analizy urbanistycznej (które są jej integralną częścią – por. § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.ws.s.u.w." – uw. Sądu) powinien być przygotowany przez osobę z odpowiednimi kwalifikacjami. W niniejszej sprawie przyjęto nawet wyższe standardy, gdyż nie tylko projekt decyzji, ale i także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków także przygotowały osoby posiadające kwalifikacje urbanistyczne. Obszerną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. stosownie do § 3 ust. 1 r.ws.s.u.w. przygotowały [...] lutego 2021 r. mgr inż. arch. U. K. oraz mgr inż. arch. B. H.-M. (k. 49-62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Analiza składa się z części tekstowej, licznych fotografii lotniczych oraz naziemnych, tabeli z danymi, części graficznej oraz propozycji tzw. wyników analizy w części tekstowej i graficznej mających stanowić załącznik do decyzji. Można dodać, że autorki analizy przedstawiały też później w dwóch pismach z dnia [...] lutego 2021 r. oraz [...] maja 2021 r. uzupełniające ustalenia dotyczące nowej zabudowy i wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy (k. 44-48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., [...] Prezydent wezwał wnioskodawczynie do wyjaśnienia rozbieżności we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (k. 63 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] marca 2021 r. L. G. i B. L. nadesłały stosowne wyjaśnienia (k. 69 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W maju 2021 r. mgr inż. arch. B. H.-M. w trybie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przygotowała projekt decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu można zauważyć, że o ile projekt autorstwa wymienionej osoby na k. 79-82 akt administracyjnych organu pierwszej instancji nie zawiera załączników, to jednak wymagane załączniki znajdują się w aktach, gdyż zostały przedstawione w pakiecie dokumentów przy materiałach analizy urbanistycznej (k. 57-62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] maja 2021 r. [...] Prezydent zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a.") o zakończeniu postępowania w sprawie (k. 83 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. do sprawy ustosunkował się P. M. (k. 106-107 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) – właściciel sąsiedniej działki [...] (zob. k. 14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., [...], [...] Prezydent, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 i 61 ust. 1 ustalił na rzecz L. G. i B. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (gabinety lekarskie) przewidzianej do realizacji na działce [...]. Odwołanie od decyzji Prezydenta wniósł P. M.. W jego ocenie naruszono art. 61 ust. 1, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 59 ust. 1, 2 i 2a u.p.z.p. oraz art. 9, 7 i 107 § 3 K.p.a. (k. 2-8 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] września 2021 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego przygotowana w sprawie analiza urbanistyczna jest ogólna i nie przedstawia w jaki sposób kształtują się parametry zabudowy dla wszystkich działek w obszarze analizowanym. Szczegółowo przedstawiono jedynie powierzchnię zabudowy i szerokość elewacji frontowej. W ocenie Kolegium "sporządzona analiza, a co się za tym wiąże, także i jej wyniki, nie mogły stanowić podstawy ustaleń w niniejszej sprawie". W ocenie Kolegium niedopuszczalnym było także określenie w decyzji parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie przez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego albo poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Od decyzji kasacyjnej Kolegium sprzeciwy wnieśli: C. L. oraz B. L. i L. G.. Wszyscy jednakowo zrzucili organowi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej mimo braku ku temu przesłanek. Wystąpili także o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W obszernych motywach sprzeciwów osoby kwestionujące decyzję Kolegium podkreśliły w szczególności, że na potrzeby postępowania należycie sporządzono analizę urbanistyczną oraz, że w decyzji Prezydenta – wbrew twierdzeniom organu – nie ma pojęć nieskonkretyzowanych. Postanowieniami z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawach ze sprzeciwów B. L. (II SA/Po [...]) i L. G. (II SA/Po [...]) sprawy te połączono ze sprawą ze sprzeciwu C. L. (II SA/Po [...]). Połączenie nastąpiło na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciwy C. L., B. L. i L. G. są zasadne. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest przedstawienie podstawowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem ze sprzeciwu. Postępowanie to jest bowiem znacząco odmienne od postępowania ze skargi. W dniu [...] czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała P.p.s.a. Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjne (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od [...] czerwca 2017 r.). W tym miejscu wyjaśnić także należy, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje – co bardzo istotne – zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać można, że w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Prezydenta. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne motywowało z powołaniem na dwie okoliczności, zasygnalizowane już wyżej w części sprawozdawczej niniejszego wyroku. Zdaniem organu odwoławczego przygotowana w sprawie analiza urbanistyczna jest ogólna i nie przedstawia w jaki sposób kształtują się parametry zabudowy dla wszystkich działek w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium "sporządzona analiza, a co się z tym wiąże, także i jej wyniki, nie mogły stanowić podstawy ustaleń w niniejszej sprawie". Jako powody decyzji kasacyjnej wskazano też, że to, że parametry projektowanej inwestycji określono wyłącznie przez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego albo poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (co organ odwoławczy ocenił jako niedopuszczalne). W ocenie Sądu zarzuty Kolegium skierowane pod adresem decyzji Prezydenta nie korespondują z materiałem dowodowym. Nie jest prawdą, że "analiza urbanistyczna jest ogólna i nie przedstawia w jaki sposób kształtują się parametry zabudowy dla wszystkich działek w obszarze analizowanym". Przeciwnie, analiza urbanistyczna autorstwa mgr inż. arch. U. K. oraz mgr inż. arch. B. H.-M. jest kompleksowa, rzetelna i przejrzysta. Analiza składa się z części tekstowej, licznych fotografii lotniczych oraz naziemnych, tabeli z danymi, części graficznej oraz propozycji tzw. wyników analizy w części tekstowej i graficznej mających stanowić załącznik do decyzji (k. 49-62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nadto autorki analizy przedstawiały też później w dwóch pismach z dnia [...] lutego 2021 r. oraz [...] maja 2021 r. uzupełniające ustalenia dotyczące nowej zabudowy i wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy (k. 44-48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W szczególności na stronie 2 analizy (k. 50 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) zawarto wskazania co do wszystkich funkcji, cech, wskaźników i parametrów zabudowy, które są istotne z punktu widzenia postępowania z art. 61 i nast. u.p.z.p. Do analizy dołączono obrazową mapę ewidencyjną (wydruk komputerowy – k. 51 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), zdjęcie satelitarne wysokiej rozdzielczości (k. 52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), zdjęcia zabudowy przy ul. [...], [...] oraz [...] (k. 51-56 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wreszcie, poza załącznikami graficznymi, do analizy dołączono kompleksową tabelę, gdzie podano wskaźniki i parametry dotyczące zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym, w tym dotyczące powierzchni ewidencyjnej działki, powierzchni ewidencyjnej zabudowy budynków, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz dane o geometrii dachu (k. 58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tabeli nie zawarto danych o szerokości elewacji frontowych budynków, ale te dane przedstawiono drugiej w tabeli znajdującej się bezpośrednio w treści analizy urbanistycznej (k. 49 verte i 50 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Kolegium bezpodstawnie zarzuciło Prezydentowi, że nie opracowano należycie analizy urbanistycznej. Analiza ta jest bowiem obszerna i kompletna. Zresztą abstrahując od powyższego – i tu Sąd nawiązuje do art. 138 § 2 K.p.a. – wyjaśnić należy, że nawet jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie z zakresu warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że K.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji administracyjnej (art. 136 K.p.a.). Zdaniem Sądu także drugi powód, na który powołało się Kolegium dla poparcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, nie może być wystarczający dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy zarzucił Prezydentowi, że nie powinno się w decyzji o warunkach zabudowy określać parametrów i wskaźników nowej zabudowy przez wartości minimalne bądź maksymalne oraz nie należy stosować pojęć nieskonkretyzowanych. Sąd zwraca uwagę po pierwsze, że Kolegium nie wyraziło precyzyjnie co konkretnie miało na myśli (o ile można się domyślić, gdzie wskaźniki w decyzji Prezydenta określono jako minimalne bądź maksymalne, o tyle nie wiadomo jakie pojęcia Kolegium uznało za nieskonkretyzowane). Jeśli natomiast chodzi o warstwę merytoryczną zarzutów Kolegium odnośnie niedopuszczalności stosowania tzw. widełek oraz pojęć nieskonkretyzowanych Sąd nie może oceniać merytorycznie tego podejścia, jako że dotyczy ono prawidłowości stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a jak wskazano wyżej – orzekając na podstawie sprzeciwu musi koncentrować się tylko na przesłankach z art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jednak zmuszony jest zwrócić uwagę organowi odwoławczemu, że jeżeli pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę zdaniem organu orzekającego w drugiej instancji wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu automatycznie wymagać powtórzenia postępowania. Po to Kolegium ma uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., aby mogło ono – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (gabinety lekarskie) przewidzianej do realizacji na działce [...]. Jak zaznaczono, w granicach niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem od decyzji Sąd nie uznał zasadności powodów, dla których uchylono decyzję Prezydenta. Niemniej jednak, jeżeli Kolegium podejmując się załatwienia sprawy z jakichś przyczyn doszłoby do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to wówczas samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw Sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie Sąd odstąpił od orzeczenia o grzywnie. O ile rzeczywiście można bowiem zarzucić Kolegium, że pochopnie sięgnęło po kompetencję kasacyjną (art. 138 § 2 P.p.s.a.), to jednak trudno twierdzić, iż nastąpiło to w warunkach urągających praworządności, czy że głęboko naruszyło to prawa sprzeciwiających się. Można też dodać, że Kolegium rozpoznało odwołanie stosunkowo sprawnie – stąd także w płaszczyźnie proceduralnej (szybkości postępowania) – działanie organu odwoławczego nie spowodowało znaczących negatywnych skutków dla praw stron. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądził na rzecz sprzeciwiających od organu administracji. Na zasądzone koszty przysługujące C. L. i B. L. złożyło się: - wynagrodzenie adwokata w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), które wymienionym sprzeciwiającym się przyznano łącznie. Ich prawa – mimo złożenia dwóch egzemplarzy sprzeciwów – należało traktować jako wspólne, gdyż po pierwsze na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy miały wspólne źródło (własność udziału w nieruchomości we wspólności łącznej), a ponadto sprzeciwy C. L. i B. L. były jednobrzmiące i podlegały obligatoryjnemu łącznemu rozpoznaniu (sprzeciwiający się mogli zatem wnieść jeden sprzeciw), - kwota [...]zł tytułem zwrotu wpisu od sprzeciwu oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł). Zasądzenie sprzeciwiającym się jednorazowej kwoty wpisu oraz opłaty od pełnomocnictwa nastąpiło z tych samych przyczyn, co opisane powyżej. Dodać można, że drugi uiszczony przez C. L. i B. L. wpis w punkcie IV. wyroku Sąd skarżącym zwrócił jako nadpłacony (art. 225 P.p.s.a.). Interes L. G. Sąd potraktował jako odrębny, jako że przed decyzją Kolegium nabyła ona własność działki [...] na wyłączność (co wynika z księgi wieczystej). Stąd na jej rzecz zasądzono następujące koszty: - wynagrodzenie adwokata w wysokości [...] zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r., - wpis od sprzeciwu w wysokości [...] zł oraz opłatę skarbową od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł).