II SA/Po 868/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 18 lipca 2008r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. uchyla decyzję Burmistrza D. z dnia 26 maja 2008 roku zawartą w piśmie oznaczonym znakiem [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ B. Drzazga /-/W. Batorowicz /-/A. Łaskarzewska Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. L. z dnia [...]. Orzeczenie poprzedzone było pismem z dnia [...]. M. L., w którym zwrócił się do Burmistrza D. o zmianę sposobu użytkowania obiektu magazynowego położonego na działce nr [...] w C. nr [...] na pomieszczenie przeznaczone na cele związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego tj. przechowywanie sprzętu rolnego oraz środków do uprawy i ochrony roślin. Na opisany wniosek Burmistrz D. pismem z dnia [...]. oznaczonym nr [...] udzielił odpowiedzi - wyjaśnienia w zakresie kwestii podatkowych, stwierdził brak podstawy do wyłączenia działki i budynku z opodatkowania podatkiem według stawek jak dla nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej i zastosowania stawek związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Na powyższe pismo potraktowane jako decyzję, odwołanie złożył M. L., domagając się uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie organu wniosek M. L. odpowiadał żądaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego złożonego na podstawie art. 59 ust.1 – ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Burmistrz D. nie załatwił sprawy w drodze decyzji lecz wystosował pismo z dnia [...]., które nie spełniało wymogu decyzji z uwagi na brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co regulują przepisy art. 107 kpa. Skoro zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, działanie nie jest dopuszczalne na podstawie art. 134 kpa. Skargę na postanowienie złożył M. L., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go decyzji organu I instancji. Skarżący wyjaśnił, że był zmuszony potraktować pismo Burmistrza z dnia [...]. jako decyzję. Jak wynika z przepisów postępowania administracyjnego sprawa objęta jego wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynku mogła być załatwiona jedynie decyzją. Przepisy postępowania nie dopuszczają załatwienia wskazanego wniosku w inny sposób np. pismem. Tylko takie potraktowanie pisma Burmistrza tj. jako decyzji pozwoli mu na odwołanie się od jego treści zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia a nadto wskazując , iż skarżącemu nadal przysługuje zażalenie na niezałatwienie sprawy w ustalonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko organu odwoławczego sprowadza się do stwierdzenia, że chociaż pismo skarżącego z dnia [...] r. zawierało wyraz jego woli odpowiadającej żądaniu ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to stanowiące odpowiedź pismo Burmistrza D. z dnia [...] r. nie zawierało wymienionego w art. 107 § 1 k.p.a. elementu w postaci rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy . Konsekwencją takiej oceny było stwierdzenie na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania i wskazanie stronie możliwości złożenia zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. trafnie przyjęło, że wniosek M. L. z dnia [...] r. nie obejmował jego stanowiska w sprawie w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej wszczętej skutkiem odrębnego wniosku z dnia [....] r. Poza związkiem czasowym i podmiotowym dalej idący związek obu wniosków nie występował. Skarżący w żaden sposób nie nawiązywał ani do wniosku o umorzenie zaległości podatkowej ani też do toku postępowania wszczętego skutkiem złożenia ostatnio wymienionego wniosku. Wskazywał przyczyny , wobec których nie było możliwe użytkowanie obiektu budowlanego w dotychczas określony sposób i domagał się , jak to określił, "przekwalifikowania obiektów na budynki gospodarstwa rolnego oraz działki [...] na rolne". Jak z tego wynikało, treść wniosku wskazywała, że skarżący domagał się wydania decyzji , skutkiem której lub których nastąpiłyby zmiany dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości lub jej części składowych w zakresie regulowanym przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawie budowlanym i ewidencji gruntów. Faktem jest, że wniosek z dnia [...] r. nie odpowiadał wymogom określonym w art. 63 § 2 k.p.a. gdyż nie zawierał jasno sprecyzowanego żądania lub żądań. Prawidłowe czynności Burmistrza D. powinny wobec tego polegać na wezwaniu skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i udzieleniu pouczeń zgodnych z wymogami określonymi w art. 9 k.p.a. Tymczasem reakcja organu administracji publicznej polegała na wystosowaniu pisma z dnia [....] r. Jak wynikało z treści tego pisma, Burmistrz D. uznał, że wniosek z dnia [...] r. dotyczył materii podatku od nieruchomości, to jest wyłączenia wskazywanych przez skarżącego obiektu budowlanego i działek z opodatkowania podatkiem od nieruchomości według stawek jak dla nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej i zastosowania stawek związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Takie rozumienie woli skarżącego pozostawało w oczywistej sprzeczności z dosłownym brzmieniem wniosku i nie zostało , jak to wyjaśniono, poprzedzone próbą odtworzenia żądania w prawem przewidzianej formie. Kluczowe znaczenie w sprawie ma ocena czy pismo Burmistrza D. z dnia [...]r. stanowiło decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że pismo z dnia [...] r. zawierało : oznaczenie organu administracji publicznej ( w formie pieczęci burmistrza oraz obsługującego go urzędu ) , datę wydania oznaczenie strony i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W piśmie wymieniono szereg przepisów prawa, które uzasadniać miały stanowisko organu, co odpowiadało wskazaniu podstawy prawnej. Pismo jest obszerne , zawiera szerokie wywody dotyczące stanu faktycznego i prawnego. Brak pouczenia czy i w jakim trybie służy odwołanie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo zawiera rozstrzygnięcie odpowiadające elementowi decyzji wymienionemu w art. 107 § 1 k.p.a. Obojętne jest w jakiej części pisma odzwierciedlającego wolę organu umieszczona jest osnowa decyzji. Ważne jest, że wola organu zostaje sformułowana w sposób pozwalający odtworzyć w jaki sposób rozstrzygnięta została sprawa administracyjna wszczęta z urzędu lub na wniosek. W niniejszej sprawie Burmistrz D. w ostatnim zdaniu pisma z dnia [...] r. wyraźnie odmówił żądaniu stwierdzając, że brak podstaw do wyłączenia obiektu budowlanego i działek z opodatkowania podatkiem od nieruchomości według stawek jak dla nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej i zastosowania stawek związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Okoliczność, że organ błędnie odczytał wolę skarżącego, nie zmienia faktu, że w ten sposób załatwił w całości sprawę wszczętą wnioskiem z dnia [...] r. Wbrew stanowisku organu odwoławczego nadal nie jest jasne jakie żądania wniosek ten zawiera. Z treści odwołania i skargi wynika, że skarżący żąda ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania w związku ze zmianą sposobu obiektu budowlanego, wątpliwe jest jednak jakich działań domaga się celem doprowadzenia do zmian w ewidencji gruntów. Burmistrz D. tymczasem odniósł się do wszystkich żądań tak jak je rozumiał i wszystkim im odmówił. Takie działanie obiektywnie odzwierciedlało wolę załatwienia sprawy w całości i stanowiło rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Akt z zakresu administracji publicznej stanowi "władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych .(...) Akt administracyjny jest więc szczególną formą czynności prawnych organów administrujących, regulowaną przez przepisy prawa administracyjnego. Prawo administracyjne reguluje akty administracyjne jako działanie jednostronne i władcze , a więc takie , które posiadają wobec adresata moc obowiązującą i których wykonanie zapewnia szereg środków , którymi administracja dysponuje we własnym zakresie" ( E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna. Toruń 2000 r. , str. 167-168 ). Takim cechom odpowiadała wola organu uzewnętrzniona w formie omawianego pisma. W orzecznictwie i doktrynie nie ma sporu, brak których z elementów powoduje, że pismo ( czynność) nie jest aktem o prawnych cechach zewnętrznych decyzji. W powszechnie powoływanym i akceptowanym wyroku NSA z 20 lipca 1981 r. , sygn. akt S.A. 1163/81 ( OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego ) stwierdzono, że "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Pismo Burmistrza D. zawierało wszystkie konstytutywne elementy decyzji administracyjnej , od której zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje odwołanie. Z wymienionych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylono zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. zastosowano ten sam przewidziany ustawą środek wobec nazwanej pismem decyzji Burmistrza D. dotkniętej wskazanymi wadami. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Burmistrz D. powinien jednoznacznie odtworzyć żądania wniosku posługując się , jeśli zajdzie taka potrzeba , środkami przewidzianymi w art. 64 § 2 k.p.a. Wola żądania ustalenia warunków zabudowy w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego została wyjaśniona treścią odwołania i skargi. Nie jest natomiast jasne do czego zmierza skarżący w dalszej części wniosku odnoszącej się do "przekwalifikowania" działek. W dalszej kolejności rozważyć należy, czy Burmistrz D. jest właściwy do rozpoznania wszystkich żądań i albo przekazać je lub niektóre z nich organowi właściwemu na podstawie art. 65 k.p.a. albo rozpoznać je we właściwym trybie w prawem przewidzianej formie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska BR