II SA/Po 869/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...],[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J.N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ M. Górecka /-/ St. Małek Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...].12.2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w wyniku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji- stwierdziło nieważność dwóch decyzji Wójta Gminy K.: decyzji z dnia [...].03.2001r. nr [...] i decyzji z dnia [...].03.2001r. nr [...] - którymi to decyzjami ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku kompleksu wystawienniczo – handlowego na działkach nr [...],[...] i [...] w K. przy ul. [...]. Podstawą dla takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje rozstrzygające tę samą sprawę w oparciu o ten sam wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tak więc doszło do wydania drugiej decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nadto – w ocenie organu- istniał brak możliwości wykazania zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podał, iż przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym symbolem 36U, AG, który to symbol oznacza- zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą rady Gminy K. nr XXXV/244/98 z dnia 30 marca 1998r.- tereny działalności gospodarczej o przewadze usług (& 13 tekstu planu). Jednocześnie ten sam plan zakazuje lokalizowania na tym terenie obiektów usługowych handlu detalicznego (§ 23 planu), nakazuje nasycenie zielenią nie mniejsze niż 30% (§ 43 planu) i określa intensywność zabudowy nie większą niż 50%(§ 45 planu)., przy czym definicja "zieleni" zamieszczona jest w & 2 pkt 1 tekstu planu. Zdaniem organu, Wójt Gminy K. nie miał wystarczających podstaw do wydania rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowego wniosku bowiem winien uzyskać oświadczenie inwestora, że planowany obiekt nie jest związany w ogóle z prowadzoną działalnością handlu detalicznego i takie zastrzeżenie musiało być zawarte w decyzji a nadto inwestor musi przedłożyć dokładną planszę terenu z zaznaczeniem powierzchni działek, zabudowy i zieleni bo bez tych dokumentów- w ocenie organu- nie ma możliwości w sposób prawidłowy ocenić zgodność zamierzenia z ustaleniami obowiązującego planu i wydanie decyzji na tym etapie jest przedwczesne. Organ zastrzegł przy tym, iż zakłada, że akta I instancji są kompletne. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł inwestor- Spółka z o.o. "A" z siedzibą w G. W uzasadnieniu podał, iż nie sposób zgodzić się z decyzją bowiem z zapisów rzeczonego planu wynika, że przedmiotowe działki przeznaczone są w szczególności pod budowę marketów czyli wielopowierzchniowych obiektów handlowych. Nadto w momencie wydania decyzji Wójt Gminy K. dysponował dokumentacją zawierającą m.in. plany rozmieszczenia i urządzenia terenów zielonych oraz posadowienia na działkach obiektów budowlanych i z tej dokumentacji wynika, że inwestor zamierzał spełnić (i spełnił) wymagane w tym zakresie wymogi co do ilości terenów zielonych i nasycenia obiektami przewidziane w miejscowym planie. Tak więc – w ocenie inwestora- treść uzasadnienia decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym pozostaje w sprzeczności z dokumentami znajdującymi się w sprawie, na podstawie których wydano decyzje unieważnione przez SKO. Rozpoznając przedmiotowy wniosek inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].09.2004r. uchyliło własną decyzję z dnia [...].12.2003r. (pkt 1 ) i stwierdziło wydanie przez Wójta Gminy K. decyzji z dnia [...].03.2001r. nr [...] i z [...].03.2001r. nr [...] z naruszeniem prawa (pkt 2 ). W uzasadnieniu organ podał, iż nie orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowych decyzji wydanych przez Wójta Gminy K. a tylko o ich wydaniu z naruszeniem prawa bowiem wydano już pozwolenie na budowę i obiekty zostały już zrealizowane a nadto prokuratura umorzyła dochodzenie w sprawie ewentualnego podrobienia dokumentów. Decyzję tę wydano w oparciu o przepis art. 123,127& 2 i 3, 156 & 1 pkt 7 i & 2, 157 i 158 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...].09.2004r. wniósł J. N., zarzucając skarżonej decyzji: - brak jej uzasadnienia bowiem nie jest wiadomym w oparciu o jaką podstawę organ zmienił wydane wcześniej przez siebie rozstrzygnięcie, - naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 k.p.a.), poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, - błędną interpretację prawa skutkiem czego organ honoruje dwie niezgodne z prawem decyzje, - "pomijanie" ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym bowiem decyzje Wójta Gminy K. od początku były niezgodne z przepisami ustawy – przepis art. 10 ust. 1 zabrania budowy tego typu obiektów w gminie o liczbie mieszkańców do 20 tys. osób Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podał, iż skarżona decyzja zawiera uzasadnienie, które spełniają wymogi art. 107 k.p.a. Co do zarzutu niezgodności decyzji Wójta Gminy K.- organ odwołał się do ustaleń poczynionych z dokumentów: wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji i załącznika graficznego stwierdzając, iż z dokumentów tych wynika, że powierzchnia sklepowa wynosi 600 m2 a pozostałe powierzchnie są to: wystawiennicze i komunikacyjne i w tym względzie odniósł się do definicji pojęcia "powierzchnia sprzedaży" zawartej w ustawie z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. Nr 80, poz. 717). Organ na koniec wskazał, iż stwierdzając w skarżonej decyzji, że decyzje Wójta Gminy zostały wydane z naruszeniem prawa podał w uzasadnieniu przyczynę, dla której nie mógł orzec o nieważności tych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż wskazane przez skarżącego. Otóż organ administracyjny skarżoną decyzją z dnia [...].09.2004r. uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...].12.2003r. i stwierdził , że decyzje Wójta Gminy K. z dnia [...].03.2001r. i [...].03.2001r.- obie o numerze [...] i obie ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej samej inwestycji i tego samego inwestora- zostały wydane z naruszeniem prawa. To rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, że nie orzekł o nieważności przedmiotowych decyzji Wójta Gminy K. bowiem dla przedmiotowej inwestycji wydano już pozwolenie na budowę i została ona zrealizowana a nadto prokuratura umorzyła dochodzenie w sprawie ewentualnego podrobienia dokumentów i z tych też względów organ jedynie może stwierdzić o wydaniu decyzji przez Wójta Gminy K. z naruszeniem prawa. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia podano m.in. przepis art. 156 § 2 k.p.a. Przepis art. 156 § 2 k/.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7 tego artykułu , jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tak więc przepis ten wymienia dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. W omawianej sprawie- biorąc pod uwagę rok wydania obu decyzji przez Wójta Gminy K.- rzeczą jasną jest to, iż przesłanka upływu dziesięciu lat, o której mowa w omawianym przepisie art. 156& 2 k.p.a. nie występuje. Tak więc należy odnieść się do drugiej przesłanki: nieodwracalność skutków prawnych decyzji. Otóż – jak to wynika z już utrwalonego orzecznictwa – odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jak stwierdził to NSA w Warszawie w wydanym w dniu 6.04.2001r. wyroku (IV S.A. 914/99, Lex nr 55762): "(...) jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W konsekwencji należy stwierdzić, iż dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji". Ten sam Sąd w innym wyroku wydanym w dniu 28.09.2001r. w sprawie I S.A. 326/01 (Lex nr 75508) stwierdził:" W ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. (...) Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Dotyczy to takiej sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków prawnych decyzji". Wreszcie należy przytoczyć tezę do wyroku NSA w Warszawie z dnia 23.12.1999r. (IV S.A. 2144/97, Lex nr 48710), która przekłada się do sprawy omawianej. Mianowicie Sąd ten stwierdził, iż zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a gdyby to nawet nastąpiło, to zrealizowana w tym czasie inwestycja nie powinna być traktowana jako samowola budowlana w rozum, przepisów prawa budowlanego. Tak więc z powyższego wynika, że podane przez organ w skarżonej decyzji powody, dla których – w ocenie organu- nie mógł on orzec o stwierdzeniu nieważności przedmiotowych decyzji Wójta Gminy K., nie stanowią o nieodwracalności skutków prawnych wywołanych przez te decyzje. Konkludując należało uznać, iż skarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy bowiem – z przyczyn podanych wyżej w obrocie prawnym nie może ostać się decyzją, która w oparciu o przepis art. 156 § 2 k.p.a. stwierdza wydanie przedmiotowych decyzji Wójta Gminy K. z naruszeniem prawa powołując się na przesłankę nieodwracalności podczas, gdy w omawianej sprawie taka przesłanka nie wystąpiła. Skarżona decyzja w jej uzasadnieniu jest sprzeczna także z przepisami prawa materialnego, w szczególności z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, ze zm.). Organ administracyjny w uzasadnieniu powołał się na ten przepis ustawy, obowiązującej w dacie wydania przedmiotowych decyzji przez Wójta Gminy K. wskazując, iż owe decyzje rażąco naruszały prawo bowiem Wójt Gminy K. nie miał możliwości w sposób prawidłowy ocenić zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym wtedy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie dysponując dokładną planszą terenu z zaznaczeniem powierzchni działek, zabudowy i zieleni. Sąd nie podziela tego stanowiska. Rażące naruszenie prawa skutkujące w tym przypadku stwierdzeniem nieważności decyzji, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA w Warszawie z dnia 26.09.2000r., V S.A. 2998/99, Lex nr 51249). Odnosząc się do powołanego już wcześniej art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy zauważyć, że przepis ten stwierdza, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(...). W sprawie, w której Wójt Gminy wydał decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w treści decyzji wyraźnie podał uwarunkowania dla planowanej inwestycji, które są zgodne z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto z art. 41 i 42 powołanej już ustawy nie wynikają obowiązki dla inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, których konieczność wypełnienia widzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zauważyć nadto należy, iż Kolegium dysponowało dokumentacją w postaci wniosku inwestora wraz z załącznikiem graficznym i w ogóle nie odniosło się do niej. Z powyższych więc względów należało uznać, iż skarżona decyzja także została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy skoro organ doszedł do wniosku na podstawie dokonanych ustaleń, iż decyzja wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji została wydana z rażącym naruszeniem prawa- bo tylko takie naruszenie wywołać może stwierdzenie nieważności decyzji czy też ( o ile zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a.) stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uchylając skarżoną decyzję zwraca uwagę na to, iż obecnie ma miejsce sytuacja, w której w obrocie prawnym pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].12.2003r. a Kolegium obowiązane jest nadal rozpatrzyć wniosek inwestora z [...].12.2003r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu, zbada dokumentację związaną z przedmiotową inwestycją, co do której w ogóle dotychczas się nie ustosunkował pod kątem jej zgodności z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz podejmie decyzję także w przedmiocie wydanej w dniu [...].03.2001r. przez Wójta Gminy K. drugiej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej samej inwestycji i tego samego inwestora. Sąd w kwestii wydania drugiej decyzji w dniu [...].03.2001r.a więc decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną- w całej rozciągłości popiera stanowisko prezentowane przez organ administracyjny. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 & 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – orzeczono jak w sentencji. /-/ B. Drzazga /-/ M. Górecka /-/ S. Małek