II SA/Po 87/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy S. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 2913,- (dwa tysiące dziewięćset trzynaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Kwiecińska /-/ B.Kamieńska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Decyzją z dnia (...) 2007 r., (...) Starosta P. ustalił na rzecz K. M. odszkodowanie w kwocie (...) zł za nieruchomość położoną w S., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb S., ark. mapy (...), działka nr (...) o pow. (...) ha, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu jako własność K. M., która z dniem (...) 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta S. jako grunt zajęty pod drogę publiczną należącą do kategorii dróg gminnych. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że wartość nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego ustalona została w oparciu o operat szacunkowy z dnia (...) 2007 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., który określił stan użytkowy ww. nieruchomości, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) dla potrzeb określenia wartości rynkowej szacowanej działki przyjmując do porównania wartość działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jako działek o funkcji dominującej wśród terenów przyległych. Organ I instancji podał, że analizą objęto transakcje zawarte na obszarze Miasta i Gminy S., które miały miejsce w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Organ I instancji wskazał także, iż w dniu (...) 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której I. W. - pełnomocnik Gminy S. przedstawiła swoje uwagi i zastrzeżenia do operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego i wskazała, że w przedmiotowym operacie szacunkowym analiza rynku winna obejmować transakcje nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, jednak M. S. ustosunkowując się do wypowiedzi pełnomocnika Miasta S. poinformował, iż grunty zajęte pod drogi publiczne nie są przedmiotem obrotu rynkowego, na co wskazywał w punkcie 3.4 swojej opinii. Starosta P. zwrócił się w tej sprawie do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, która w piśmie z dnia (...) 2006 roku Nr (...) wyraziła pogląd, że istota sprawy sprowadza się do stanu nieruchomości z dnia (...) 1998 roku. Jeżeli w tym dniu przyległa do zajętej pod drogę, część nieruchomości była zagospodarowana jako działka budowlana, wówczas wartość zajętej np. pod drogę części nieruchomości powinna być określona według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, czyli jako działka budowlana. Zdaniem Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych należy wykluczyć w takim przypadku możliwość stosowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów, zarówno zajętych, jak i przeznaczonych pod drogi publiczne, o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości. Wynika to z faktu, że brak jest powszechnego obrotu cywilnoprawnego nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne od dnia 1 stycznia 1999r., tj. od dnia wejścia w życie art. 2a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może mieć miejsce tylko miedzy Skarbem Państwa a samorządami województw, powiatów i gmin oraz w obrębie tych samorządów. Przy nabywaniu nieruchomości zaś pod drogi publiczne stroną nabywającą będzie zawsze Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zastosowanie może mieć jedynie przepis ust. 2 pkt 2 wymienionego § 36, pod warunkiem, że nie będzie ono sprzeczne z przepisem art. 134 ust. 3 lub ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie należy uznać, że rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowym operacie szacunkowym prawidłowo analizą objął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, które miały miejsce na terenie Gminy S., zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a przyjęcie takiej interpretacji wynika z ustawowego obowiązku stosowania przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości w odniesieniu do ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy spełnia wszystkie wskazane przez ustawodawcę w obowiązujących przepisach prawa wymogi formalne. Odwołując się od tej decyzji pełnomocnik Miasta i Gminy S. powyższą decyzję zaskarżył w całości i zarzucił jej naruszenie prawa materialnego - art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości poprzez jego niezastosowanie a także naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 1960 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia (...) 2007 r. pomimo wadliwości metodologii zastosowanej przez biegłego. Strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano m. in., iż wycena została sporządzona w sposób niewłaściwy, bowiem rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb określenia wartości rynkowej szacowanej działki przyjął do porównania wartość działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, które stanowiły tereny przyległe, a nie wartość innych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, bazując chociażby na decyzjach w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie rzeczonych nieruchomości. Decyzją z dnia (...) 2007 r., (...) Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) 2007 r. W uzasadnieniu podano m. in., że organ odwoławczy nie podziela stanowiska pełnomocnika Miasta i Gminy S., iż dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogi publiczne za odszkodowaniem na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną niezbędne jest uprzednie ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej, co wynika z faktu, że decyzja wydana na podstawie ww. przepisu jest decyzją deklaratoryjną, która potwierdza jedynie przejście praw i obowiązków wynikających z mocy ustawy. Ostateczna decyzja stanowi jedynie podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości. Wojewoda W. wskazał także, iż podniesiony przez pełnomocnika Gminy S. zarzut wadliwości metodologii zastosowanej przez biegłego uznać należy za chybiony, a wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu odwoławczego Starosta P. w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie odszkodowania za położoną w S. nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy (...), działka nr (...) o pow. (...) ha wskazał przy tym ponownie na stanowisko, Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych zajęte w piśmie z dnia (...) 2006 roku. Skargę na powyższą decyzję wojewody wniosło Miasto i Gmina S., reprezentowane przez adwokata P. S. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie a także naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia (...) 2007 r., pomimo wadliwości metodologii zastosowanej przez biegłego. Strona skarżąca wniosła więc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie W., ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji w całości. Nadto wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu wskazano m. in., że rzeczoznawca majątkowy przy określeniu wartości rynkowej szacowanej działki błędnie przyjął do porównania wartość działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, które stanowiły tereny przyległe. W dalszej części skargi powtórzone zostały zarzuty zawarte już w odwołaniu od decyzji Starosty P. a strona skarżąca jeszcze raz podkreśliła, że przyjęta przez biegłego metoda wyceny w oparciu o wartość nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe doprowadziła do znacznego zawyżenia oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Odpowiadając na powyższą skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa). Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym jej uchylenie. Odnośnie rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości organ administracji prawidłowo przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.)., przepisy działu III Rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i wreszcie przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami wartość nieruchomości dla celów ustalenia wysokości odszkodowania należnego w przypadku wywłaszczenia nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego stanowiącego opinię autorską rzeczoznawcy majątkowego (art. 156 ust. 1 Ustawy o gospodarce nieruchomościami), a szczegółowe zasady sporządzania takiego operatu określa powołane wyżej Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku. Prawidłowość procesu wyceny i właściwego zastosowania przepisów oraz dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru metody wyceny podlega ocenie organu administracji w toku prowadzonego postępowania, zmierzającego do ustalenia wysokości odszkodowania. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego było w szczególności dokonanie na podstawie art. 80 kpa oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, zwłaszcza wobec faktu, iż strona kwestionowała dokonany przez rzeczoznawcę wybór materiału porównawczego dla sporządzania wyceny spornej nieruchomości. Wojewoda W. w zaskarżonej decyzji, wykluczył w ślad za opinią rzeczoznawcy majątkowego M. S. oraz stanowiskiem Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych reprezentowanym w piśmie z dnia (...) 2006 roku możliwość stosowania w niniejszej sprawie dla celów wyceny, cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zarówno zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne. Takie stanowisko przyjęte, bez przeprowadzenia stosownej analizy, narusza jednak treść art. 36 ust 1 oraz ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 5 Rozporządzenia, Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), które to przepisy znajdują zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powołane przepisy określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczanych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 Rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym (w niniejszym przypadku Gminy S.) transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia. Takich ustaleń w zaskarżonej decyzji zabrakło. Nie jest bowiem w tym zakresie wystarczające ani uprawnione odwołanie się do zawartego w opinii rzeczoznawcy poglądu, że wartości transakcyjnych gruntów zajętych pod drogi brak, gdyż grunty te nie są przedmiotem obrotu rynkowego, bowiem przejście prawa własności w takim przypadku odbywa się na podstawie decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy bowiem przypomnieć że przejście prawa własności nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, odbywa się poza wyjątkami wskazanymi w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami na zasadach określonych Rozdziale 3 Działu III Ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w drodze czynności cywilnoprawnych lub wywłaszczenia i to również wówczas gdy wiąże się to z podziałem nieruchomości, a projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, - Komentarz pod redakcją Gerarda Bieńka – Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis W-wa 2005 str.356). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładają przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego obowiązek przeprowadzenia rokowań w celu nabycia nieruchomości w drodze umowy (art. 112, 114 ustawy). Również w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem nieruchomości kształtują się według zasad określonych w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 224-231 kc), przyjmuje się bowiem, że zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu (por. Komentarz pod redakcją Gerarda Bieńka – Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis W-wa 2005 str. 398). Tak więc przyjęcie w zaskarżonych decyzjach, że należy wykluczyć w odniesieniu do nieruchomości o których mowa w art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), możliwości stosowania jako materiału porównawczego dla ustalenia wartości nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne, o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości, uznać należy za nieuprawnione. Już tylko na marginesie należy wskazać, iż powołany w cytowanej w zaskarżonej decyzji opinii Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia (...) 2006 roku, artykuł 2a ust 2 ustawy o drogach publicznych (wprowadzony art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106 poz.668), nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" wskazanych w tym przepisie podmiotów (Skarb Państwa, powiat, gmina) o grunty stanowiące drogę publiczną określa on natomiast dominium tych podmiotów w odniesieniu do istniejących dróg publicznych. Reasumując należy stwierdzić, że niejako "automatyczne" przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny z ust. 2 § 36, rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku bez próby skorzystania z metody określonej w ust. 1 należało uznać jako przedwczesne i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Jak trafnie wskazała strona skarżąca, intencją ustawodawcy, formułującego takie brzmienie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Tak więc w pierwszej kolejności należało podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 i dopiero, w przypadku jej nieskuteczności skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe błędy wskazują zaś na to, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej poprawne merytorycznie rozstrzygnięcie. Tym samym organ administracji wydał decyzję z naruszeniem zasad procesowych, określonych w art. 7 kpa, a także przepisów postępowania określonych w art. 77 § 1 wymienionej ustawy. W ocenie Sądu, organ II instancji nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w związku z tym, poczynione ustalenia faktyczne okazały się niepełne, naruszając art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Artykuł 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podsumowując, organ administracji ponownie orzekając w niniejszej sprawie, powinien, biorąc pod uwagę powyższe uwagi Sądu, w sposób pełniejszy realizować nakazy płynące z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 kpa), a także zgodnie z ww. wskazówkami, interpretować i stosować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawarte w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, by wydać prawidłowe, pod względem materialnoprawnym i formalnoprawnym, decyzje administracyjne. W szczególności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, winien ustalić przed przejściem do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku czy na terenie Gminy S. nie występowały w porównywalnym okresie transakcje dotyczące gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne. Z ww. powodów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. /-/ M. Kwiecińska /-/B. Kamieńska /-/D. Rzyminiak - Owczarczak E.W.