II SA/Po 87/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz wnoszącego sprzeciw kwotę 100 (słownie: stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 30 listopada 2021 r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z 15 stycznia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskodawca 10 lipca 2019 r. wystąpił do Wójta Gminy K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. gruntów [...], [...], obręb U., gmina K.. Wójt Gminy K., pismem z 17 lipca 2019 r. znak: [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. gruntów [...], [...], obręb U., gmina K.. Wójt Gminy K., po uprzednim zawiadomieniu o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów (art. 10 § 1 Kpa), 13 listopada 2019 r. wydał decyzję znak: [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. gruntów [...], [...], obręb U., gmina K.. Powyższa decyzja w wyniku wniesienia odwołania przez A. C., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 marca 2020 r. znak: [...] została w całości uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejno Wójt Gminy K., po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, 15 stycznia 2021 r. wydał decyzję znak: [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. gruntów [...], [...], obręb U., gmina K.. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. C.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze 26 lutego 2021 r. wydało decyzję znak: [...], którą uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpatrzeniu sprzeciwu Pana A. C., 29 września 2021 r. wydał wyrok (sygn. akt II SA/Po [...]), którym uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 lutego 2021 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, w decyzji z 30 listopada 2021 r., Kolegium wskazało, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym, służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. W niniejszej sprawie wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, zaś średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie K. wynosi [...] ha. Organ I instancji prawidłowo podjął czynności w celu przeprowadzenia analizy urbanistycznej – gdyż nie ziściła się przesłanka z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. - w której zawarł również analizę w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego wniosek w niniejszej sprawie był niekompletny. Zgodnie z art. 52 ust. 2 punkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać między innymi: - planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 punkt 2 podpunkt b ustawy). Tymczasem w niniejszej sprawie do wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. gruntów [...], [...], obręb U., gmina K., nie dołączono charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie graficznej oraz zapewnienia gestorów sieci o możliwości przyłączenia wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego do istniejących lub projektowanych mediów. Kolegium wskazało, że jednym z warunków, również z warunków wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest to by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym dla wydania decyzji nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu, ale wystarczy jego zagwarantowanie. W ocenie organu odwoławczego owo zagwarantowanie wymaga posiadania co najmniej zapewnienia, gwarancji, że stosowna umowa w zakresie wykonania uzbrojenia w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą dane usługi, w którym podmiot uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie, jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał, iż inwestycja będzie wymagała zaopatrzenia w sieć elektryczną. Brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku powinno skutkować wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia ww. braków. Kolegium stwierdziło zatem, że w aktach sprawy brak dowodu świadczącego o zagwarantowaniu uzbrojenia koniecznego do realizacji wnioskowanej inwestycji w zakresie urządzeń energetycznych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji, przy właściwych dowodach, dokona oceny spełnienia warunku określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło także, że analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji została wykonana niezgodnie z § 3 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obszar analizy został wyznaczony z naruszeniem § 3 rozporządzenia. Przedłożona przez wnioskodawcę mapa nie pozwala na prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem obszar ten w wielkości trzykrotności frontu nie został wyrysowany dookoła, a więc z każdej strony działki budowlanej objętej wnioskiem. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniósł A. C. zarzucając: - naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącego do uzupełnienia braków i uzupełnienia dowodów; - błędne przyjęcie, że naruszenia organu I instancji uniemożliwiają wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji naruszenia przez organ art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpoznaniu sprawy, w warunkach o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 29 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Po [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium wskazując między innymi, że "ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy sporządzi prawidłowe uzasadnienie wydanej decyzji, przy uwzględnieniu rzeczywistego stanu faktycznego, wyjaśniając motywy swojego rozstrzygnięcia. SKO jeszcze raz zweryfikuje, czy w sprawie, która była już 2 razy rozpoznawana przez organ I instancji, nie jest możliwe uzupełnienie materiału dowodowego na etapie postępowania przed Kolegium (art. 138 § 1 k.p.a.)". Lektura uzasadnienia decyzji Kolegium z 30 listopada 2021 r. wskazuje, że organ odwoławczy do tego zalecenia się nie zastosował. Punktując naruszenia przepisów, które po raz kolejny pojawiły się w decyzji organu I instancji, Kolegium lakonicznie stwierdziło zaistnienie sytuacji z art. 138 § 2 k.p.a. upoważniającej do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy, po raz kolejny, Wójtowi do ponownego rozpoznania. Sąd podkreśla, że biorąc pod uwagę różne zamierzenia inwestycyjne i kierowane w związku z tym kolejne wnioski o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze już po raz siódmy wydało w tej kwestii decyzję kasacyjną. Zaistniałą sytuację należy ocenić jako wręcz kuriozalną i naruszającą zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności: - zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.); - zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 k.p.a.); - zasady przekonywania (art.. 11 k.p.a.). Naruszenia te dotyczą przede wszystkim organu I instancji, który konsekwentnie nie współdziałał z inwestorem wydając kolejne decyzje, obarczone podobnymi uchybieniami. Konsekwencja z jaką Wójt Gminy K., w odpowiedzi na wnioski inwestora, wydaje wadliwe decyzje administracyjne, wymaga od Samorządowego Kolegium Odwoławczego szczególnej przenikliwości i staranności w poszukiwaniu rozwiązania sytuacji, którą najdelikatniej określić należy mianem "niepożądanej", mając na względzie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższy obowiązek ciąży na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Organ odwoławczy ma zatem te same, co organ I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonych dowodów, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojawiło się stwierdzenie o braku dowodu świadczącego o zagwarantowaniu uzbrojenia koniecznego do realizacji wnioskowanej inwestycji, w zakresie urządzeń energetycznych. Teza ta pojawiła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego i chociażby dlatego wymagała ustosunkowania się do przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i wyjaśnienia mu dlaczego w tym zakresie nie były one wystarczające. Nic nie stało na przeszkodzie, by to Kolegium wezwało inwestora do uzupełnienia tego braku – o ile takowy rzeczywiście wystąpił. Podobny wniosek dotyczy wadliwości mapy zasadniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokładniej tej kwestii nie wyjaśniło. Jedynie domyślać się należy, że organ odwoławczy uznał, zakres mapy w kierunku wschodnim za niewystarczający. I w tym wypadku Kolegium miało możliwość wezwania wnioskodawcy o dostarczenie brakującego fragmentu mapy. Ponadto, nic nie uniemożliwiało organowi odwoławczemu dokonania merytorycznej oceny zawartego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia zabudowy na działkach [...] i [...], posiłkując się trybem wynikającym z art. 136 § 1 k.p.a. Przeszkodą do uzupełnienia postepowania dowodowego i wydania decyzji merytorycznej przez Kolegium nie mogą być stwierdzone nieprawidłowości dotyczące doręczeń korespondencji przez organ I instancji. W tym kontekście brak ustosunkowania się, w przekonujący sposób, do zasadniczej kwestii zaistnienia przesłanek wydania po raz kolejny decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji art. 138 § 2 p.p.s.a. Jakkolwiek rację ma Kolegium, że co do zasady w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę – decyzja merytoryczna powinna być wydana najpierw przez organ I instancji. Z drugiej stronny, obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza, gdy – tak jak w przedmiotowej sprawie – należy jedynie uzupełnić w niewielkim zakresie materiał dowodowy. Powtórzyć należy, że analizując przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium musi przyjąć, że w istocie doszło do pewnego rodzaju obstrukcji ze strony Wójta Gminy K. i blokowania zamierzeń inwestycyjnych wnioskodawcy. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Wójta z 30 listopada 2022 r. Kolegium będzie zobligowane uwzględnić, że uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, może nastąpić wyłącznie w sytuacji wykluczającej wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej. W ocenie Sądu – nie przesądzając rozstrzygnięcia Kolegium – wydaje się, że stwierdzone przez Kolegium uchybienia organu I instancji mogą zostać wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.