II SA/Po 870/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych; oddala skargę Decyzją Starosty K. z dnia z [...] 2009 r. znak. [...], na podstawie art. 104 i art. 105 par 1 k.p.a. umorzono jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek M. B., w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działkach M. B. o nr [...] i [...] oraz J. L. o nr [...], położonych w S. przy ul G., z powodu niestwierdzenia na ww. działkach istnienia urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. B.. Decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] 2009 r. znak [...], utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., na ww. decyzję wniósł M. B.. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, iż rów, jako urządzenie wodne o parametrach mniejszych niż kanał zdefiniowany w art. 9 ust. 1 pkt. 5 ustawy prawo wodne, może być uznany jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, jeżeli służy regulacji wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwiania jej uprawy oraz gdy służy ochronie użytków rolnych przed powodziami, co też wynika z definicji melioracji wodnych, określonych w art. 70 ust. 1 ustawy prawo wodne, w zw. z art. 73 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy. Organy nie ustaliły jakie jest przeznaczenie mają działki: wnioskodawcy (o nr. [...] i [...]) oraz działka J. L. (nr [...]). Organy winny precyzyjnie ustalić związek funkcjonalny rowu znajdującego się na ww. działkach z rowem znajdującym się na działce nr [...], co pozwoli na rozstrzygnięcie co do podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Decyzją Starosty K. z dnia z [...] 2010 r. znak. [...], odmówiono ustalenia zakresu i terminu wykonywania obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, dla zainteresowanych właścicieli gruntów M. B., właściciela działek oznaczonych nr [...]i [...] oraz J. L. właściciela działki oznaczonej nr [...], położonych w S., przy ul G., z powodu niestwierdzenia na ww. działkach istnienia urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. B.. Decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] 2010 r. znak [...] uchylono zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji nie zrealizował wytycznych WSA w P. zawartych w przedstawionym po wyżej wyroku, nie określono jakie wg danych z rejestru gruntów przeznaczenie mają działki wnioskodawcy (o nr. [...] i [...]) oraz działka J. L. (nr [...]). Ani przeprowadzona w toku postępowania ekspertyza, ani organ nie odnieśli się czy rów przebiegający przez ww. działki, stanowi część układu melioracyjnego wraz z rowem [...], który rozdziela działki [...] i [...]. Decyzją Starosty K. z dnia z [...] 2011 r. znak. [...], na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019, ze zm.) odmówiono ustalenia zakresu i terminu wykonywania obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, dla zainteresowanych właścicieli gruntów M. B., właściciela działek oznaczonych nr [...] i [...] oraz J. L. właściciela działki oznaczonej nr [...], położonych w S., przy ul G., z powodu niestwierdzenia na ww. działkach istnienia urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. W uzasadnieniu stwierdzono, iż na przedmiotowych działkach M. B. - zgodnie z ewidencją działalności gospodarczej, prowadzonej przez organy gminy - prowadzi rozmnażanie roślin, pozostałą sprzedaż detaliczną prowadzoną poza siecią sklepową straganami i targowiskami, działalność związaną z zagospodarowaniem zieleni, transport drogowy towarów, działalność usługową wspomagająca produkcję roślin, sprzedaż pozostałych wyrobów. J. L. prowadzi z kolei działalność w zakresie mechaniki pojazdów. Wg studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., przedmiotowe grunty przeznaczone są pod tereny osadnictwa i dalszego wielofunkcyjnego rozwoju gminy, w tym tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny usług komercyjnych i publicznych, tereny działalności usługowo produkcyjnej składowo magazynowej. Powyższe okoliczności - zdaniem organu - nie stanowią potwierdzenia dla prowadzenia produkcji rolniczej na przedmiotowych działkach. W toku postępowania dopuszczono dowód z opinii kolejnego biegłego A. M., który stwierdził, iż rowów przebiegających przez działki o nr [...],[...], [...],[...] nie można uznać za rowy melioracyjne, gdyż nie odprowadzają wód z naturalnej, lokalnej zlewni, do zbiornika jakim jest Kanał S.. Oceniając osobno odcinki rowów biegły stwierdził, że są to urządzenia wodne. Rów na działce M. B. nr [...] zakryty jest na długości ok. 50 m, od góry, z boków - płytami betonowymi, nadano mu kształt koryta o przekroju kwadratowym i wymiarach 50x50 cm, z pozostawieniem nieumocnionego dna gruntowego, łączy się z zakrytą częścią rowu na działce nr [...] J. L.. W połowie długości działki nr [...] rów zmienia kierunek o 90 stopni, jego trasa biegnie przez skraj działki [...], ulegając znacznemu wypłyceniu aż do wyrównania z przyległym terenem po ok. 50 m. Na działce nr [...] Pan M. B. położył ponadto dwa rurociągi o średnicy 10 cm. Rów został przykryty dla uzyskania większej powierzchni podwórza i poprawienia komunikacji. W części zachodniej działki nr [...] odkryty odcinek rowu służy jako odbiornik wody opadowej, napływającej z terenu boiska szkolnego, przylegającego do rowu, na tym odcinku spływ powierzchniowy wody opadowej hamowany jest przez ogrodzenie betonowe na działce nr [...]. Zakryty odcinek rowu na tej części działki nr [...] spełnia funkcję urządzenia komunalnego, pozwalającego na odprowadzenie wody opadowej z podwórza, dachów przyległych budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz wody wypompowywanej z piwnic. Rów na całej szerokości działki nr [...] przebiega w przestrzeni zamkniętej w formie koryta z prefabrykatów betonowych o przekroju kwadratowym 60x60 cm. Na działce nr [...] znajduje się budynek warsztatowy i plac manewrowy. Z działki nr [...] woda odprowadzana jest rowem otwartym, o oznaczeniu działki [...], który rozdziela grunty działek [...] i [...] należących do M. B.. Rów na działce nr [...] posiada strome nachylenie skarp, niedostosowane do warunków gruntowych, i nie zapewnia stabilności bez dodatkowego umocnienia, nie ma połączenia z Kanałem S.. Rów na działce [...] dochodzi do przepustu przy ul G., a dalej spływająca woda przelewa się w sposób niezorganizowany na grunty znajdujące się poniżej. Reasumując organ uznał, że w wyniku przeobrażeń zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy S., powstanie w sąsiedztwie działki nr [...] obiektów szkolnych z boiskiem, z drugiej strony obiektów działalności gospodarczej, brak uzbrojenia terenu ulicy G. w sieć kanalizacji deszczowej, a także istnienie kratki odpływowej na działce [...], sporny rów na działkach [...] , [...],[...] jest urządzeniem wodnym kształtującym zasoby wodne na tym terenie, pełniącym rolę odwadniającą oraz odprowadzającą wody opadowe i roztopowe z przyległych terenów i w sposób niezorganizowany na wysokości przepustu przy ul G. odprowadzającym wodę na tereny niżej położone. Ponadto uprawa roślin w donicach stojących na folii na znacznej części działki [...] , prowadzenie zakładu mechaniki pojazdowej na gruntach rolnych, nie są przesłankami pozwalającymi na zakwalifikowanie zakrytego odcinka rowu na działkach [...] i [...] jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, które miałoby polepszać stosunki wodne na tych nieruchomościach, celem zwiększenia zdolności produkcyjnej gleby. Organ uznał w związku z tym, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na wykluczenie aby kwestia uregulowania stosunków wodnych na działkach M. B. i J. L. miała związek z treścią art. 77 ust. 2 ustawy prawo wodne, ponieważ nie stwierdzono na przedmiotowych działkach urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. B., wskazując, iż doniczki znajdujące się na foliach zajmują 1/3 powierzchni gruntu jego działki nr [...], a na pozostałej części tej działki prowadzone są uprawy gruntowe. Wzmocnienie betonowe ścian rowu jest niezbędne dla zapobieżenia szkodom szkółkarskim. Organ nie zbadał przebiegu i funkcji rowów znajdujących się powyżej nieruchomości będących przedmiotem sprawy. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu, iż podziela pogląd organu I instancji, iż nie stwierdzono na działkach stron postępowania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a zatem nie ma zastosowania przepis art. 77 ust. 2 ustawy prawo wodne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniósł M. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący zarzucił, iż znajdujące się na działce nr [...] doniczki znajdujące się na foliach zajmują 1/3 powierzchni gruntu działki, a na pozostałej części działki prowadzone są uprawy gruntowe. Wzmocnienie betonowe ścian rowu jest niezbędne dla zapobieżenia szkodom szkółkarskim. Organ nie zbadał przebiegu i funkcji rowów znajdujących się powyżej nieruchomości będących przedmiotem sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy prawo wodne melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. Z kolei art. 73 ust. 1 wskazuje, że do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się: rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 1a) drenowania, rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m, stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych, ziemne stawy rybne, 4a) groble na obszarach nawadnianych, systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych – jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Zgodnie z art. 77 ww. ustawy utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Jeżeli obowiązek, o którym mowa powyżej, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Sąd zważył, iż niewątpliwie działalność prowadzoną przez M. B. można zaliczyć do działalności rolniczej, którą w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej, rybnej i leśnej, natomiast gospodarstwem rolnym - każde gospodarstwo służące prowadzeniu działalności rolniczej. Wg Głównego Urzędu Statystycznego, (http://www.stat.qov.pl/qus/ definicje PLK HTML.htm?id=POJ-3385.htm) do działalności rolniczej zaliczamy działalność związaną z uprawą roślin oraz chowem i hodowlą zwierząt, która obejmuje: wszystkie uprawy rolne, warzywnictwo i ogrodnictwo, szkółkarstwo, hodowlę i nasiennictwo roślin rolniczych i ogrodniczych, chów i hodowlę zwierząt (bydła, owiec, kóz, koni, trzody chlewnej, drobiu, pszczół, królików, zwierząt łownych utrzymywanych na rzeź itp.), produkcję surowych nieprzetworzonych produktów zwierzęcych (mleka, jaj konsumpcyjnych i wylęgowych, wełny, miodu itp..) oraz działalność polegającą na utrzymywaniu gruntów rolnych już niewykorzystywanych do celów produkcyjnych według zasad dobrej kultury rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami). Zgodnie z ww. definicjami działalnością rolniczą jest między innymi szkółkarstwo. Wbrew zarzutom skarżącego z protokołu oględzin działki nr [...], z dnia 28 kwietnia 2011 r. wynika jednoznacznie, iż "działka ta jest przeznaczona pod nasadzenia szkółkarskie - donice na foliach", potwierdza to również materiał fotograficzny. Powyższe stwierdzenie nie wystarczy jednak do stwierdzenia, iż rów przebiegający przez działki [...], [...], [...], [...] jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych. Definicja takiego urządzenia wynikająca z art. 73 ust. 1 ustawy prawo wodne, a odwołująca się do cech wskazanych w art. 70 ust. 1 tej ustawy, ma charakter funkcjonalny, a zatem by przedmiotowy rów mógł zostać zaliczony do ww. kategorii, należy przesądzić, iż posiada cechy wymienione w art. 70 ust. 1. Zatem rów ten musiałby regulować stosunki wodne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwiać jej uprawę oraz chronić użytki rolne przed powodziami. Aby przesądzić ww. okoliczności konieczne było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, co też nastąpiło w toku postępowania administracyjnego - przeprowadzono dowód z opinii biegłego A. M.. Sąd podzielił stanowisko organów, które uznały ww. dowód jako w pełni wiarygodny, zdaniem Sądu opinia ta jest spójna i logiczna, a skarżący nie przedstawił żadnego dowodu czy też okoliczności, która mogłaby podważyć wiarygodność opinii. Analizując ww. dowód należy zauważyć, iż biegły wykluczył aby rowy znajdujące się na działkach [...], [...], [...], [...] były rowami melioracyjnymi, ponieważ nie odprowadzają wód z naturalnej lokalnej zlewni do odbiornika jakim jest Kanał S., będący urządzeniem melioracji podstawowej. Okoliczności tej żadna ze stron nie zakwestionowała, a zarzuty skarżącego w tym zakresie, odwoływały się do historycznego pochodzenia rowów, jako mających w przeszłości tworzyć sieć melioracyjną. Abstrahując od tego, iż istnienie takiej sieci rowów melioracyjnych nie potwierdza żaden dokument, obowiązkiem organów było zbadanie jaką funkcję pełnią rowy w chwili obecnej. Oczywistym jest dla Sądu, iż w przypadku zmiany przeznaczenia gruntów, na terenie, na którym znajdują się również urządzenia wodne, może ulec zmianie przeznaczenie tych urządzeń. Oczywistym jest również, iż takim przeobrażeniom ulegał teren, na którym znajdują się ww. działki. Dlatego też istotnym było zbadanie i przesądzenie jaką funkcję pełnią przedmiotowe rowy w chwili obecnej. Biegły wskazał, iż przedmiotowe rowy nie mając połączenia z urządzeniem melioracji podstawowej - Kanałem S., mają swoje zakończenie na przepuście pod ul Gimnazjalną, a dalej woda przelewa się w sposób niekontrolowany przez teren znajdujący się poniżej. Biegły uznał, iż rowy znajdujące się na przedmiotowych - ww. działkach, pełnią po części funkcję melioracyjną i komunalną, co biegły w sposób szczegółowy uzasadnił w swojej opinii. Sąd zważył, iż z opinii wynika, iż biegły w sposób bardzo szczegółowy zapoznał się z każdym fragmentem przedmiotowych rowów, opisując ich przebieg, kształt i funkcję. Żadna ze stron nie zakwestionowała twierdzeń biegłego co do przebiegu i kształtu rowów, jedynie skarżący próbował zakwestionować wnioski biegłego co do przeznaczenia rowów. Biegły w sposób precyzyjny i logiczny wykazał, iż rowy przebiegające przez działki nr [...], [...], [...] nie mogą spełniać funkcji urządzeń melioracji szczegółowych, albowiem i tylko w niektórych fragmentach i w niewielkim stopniu mogą pełnić funkcje melioracyjne, (np. opis zakrytej części rowu na działce nr [...]). Nawet w okrytej części rów znajdujący się na działce nr [...] nie może pełnić funkcji rowu melioracyjnego, gdyż z uwagi na głębokość nie może on zapewnić skutecznego obniżenia wód gruntowych, na działce w celach rolniczych. Rów ten jest ponadto ogrodzony płytami betonowymi, hamującymi spływ powierzchniowy wody. Ponadto rów znajdujący się na działce nr [...] ulega wypłyceniu a w końcu wyrównaniu z terenem, co wyklucza jego funkcję jako rowu odprowadzającego wodę z naturalnej zlewni danego terenu. Rów na działce nr [...] tym bardziej nie pełni funkcji urządzenia melioracji szczegółowych, gdyż na całej swej długości przebiega w przestrzeni zamkniętej. Rów na działce nr [...] nie może pełnić funkcji melioracyjnej z uwagi na brak zapewnienia uregulowanego odpływu do urządzenia melioracji podstawowej. Powyższe okoliczności, wyliczone przykładowo, a także pozostałe, szczegółowo przedstawione w opinii biegłego, jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowe rowy nie mogą być zaliczone do urządzeń melioracji szczegółowych. To, iż w pewnym - i jak wynika z opinii biegłego - bardzo ograniczonym zakresie pełnią one funkcje melioracyjną, nie może przesądzić - jak chciałby tego skarżący - o zaliczeniu tych urządzeń wodnych do urządzeń melioracji szczegółowych. Niewątpliwie nie każdy grunt, na którym prowadzi się działalność rolniczą, wymaga istnienia urządzeń melioracji szczegółowych. Urządzenia takie tworzy się wyłącznie w tych, miejscach, gdzie jest to konieczne, w celu wskazanym w art. 70 ust. 1 ustawy prawo wodne. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż na terenie, na którym M. B. prowadzi działalność szkółkarską, nie jest konieczne istnienie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a wystarczającym jest istnienie urządzeń wodnych, które w ograniczonym zakresie - szczegółowo opisanym w opinii biegłego - pełnią funkcję melioracyjną, choć co należy podkreślić, nie pełnią funkcji wskazanej w art. 70 ust. 1 ustawy prawo wodne. Zdaniem Sądu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż bez znaczenia jest okoliczność jaką funkcję spełniają rowy, które ewentualnie znajdują się powyżej nieruchomości M. B. J. L.. Zgodnie z obowiązującymi przepisami o tym do czego służą i do jakiej kategorii winny być zaliczone rowy na działkach [...], [...], [...] i [...], decydują cechy tych właśnie rowów. Nadto należy zauważyć, iż rowy te ostatecznie nie mają połączenia z urządzeniem wodnym melioracji podstawowych - Kanałem S., która to okoliczność wyklucza aby przedmiotowe rowy mogły być uznane do urządzeń wodnych melioracji szczegółowych. Wbrew zarzutom skarżącego Sąd zważył, iż organy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, nadto podjęły wszelkie działania niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Reasumując, zdaniem Sądu organy nie naruszyły przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie naruszyły również przepisów materialnych art. 70, art. 73 ust. 1 i art. 77 ust. 1 ustawy prawo wodne. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.