II SA/Po 871/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody z dnia (...). Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka Starosta K. decyzją z dnia (...) października 2007 r. nr (...), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - E. G., pozwolenie na budowę budynku gospodarczo - garażowego położonego w miejscowości K. gmina Z. na działce nr (...). W części opisowej projektu zawarto zapis, iż powierzchnia działki, obowiązująca linia zabudowy oraz konieczność zachowania odległości od istniejących dróg powoduje, że usytuowanie budynku gospodarczo garażowego jest możliwe jedynie na granicach działki. Stwierdzono ponadto, że projekt pozostaje w zgodzie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy w obrębie wsi K., uchwalonym uchwałą nr XXXV/243/2002 Rady Miejskiej w Z. W dniu (...) lutego 2008 r. W. K. i E. K. złożyli wniosek o wznowienie opisanego wyżej postępowania. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, iż nie otrzymali decyzji o pozwoleniu na budowę, która wydana została na rzecz E. G. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2008 r. Starosta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia (...) października 2007 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo garażowego. Decyzją z dnia (...) marca 2008 r. Starosta K. powołując się na art.151 § 2 w związku z art.146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) stwierdził, że decyzja z dnia (...) października 2007 r. w sprawie pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem prawa, odstępując jednocześnie od jej uchylenia wskazując, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że usytuowanie budynku spełnia warunek określony w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Podkreślono, że podnoszone w trakcie postępowania zarzuty, dotyczące zacieniania drzew, nie podlegają badaniu w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym, że postępowanie dotyczy budynku gospodarczo – garażowego, badaniu nie może podlegać hałas związany z działalnością gospodarczą. Podkreślono, że w świetle obowiązujących przepisów oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 5 marca 2001 r. nie jest wymagana zgoda właściciela działki sąsiedniej na budowę budynku przy granicy. Posiada on jednak prawo uczestniczenia w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony. Starosta K. wskazał, że obowiązujący na terenie objętym inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XXXV/243/2002, nie zabrania sytuowania budynków przy granicy działki. Zatem przedmiotowa lokalizacja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu. Inwestor uzyskał decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o pow. 52m2 pod budynek gospodarczo garażowy w narożniku działki. Projekt taką lokalizację budynku uznał za zasadną. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. K. oraz W. K., którzy wskazali, iż badając zasadność usytuowania budynku przy granicy należało mieć na względzie konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron wobec prawa. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r., nr (...) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia (...) marca 2008 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ I instancji naruszył zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 kpa. Ustalając krąg stron nie wykazał należytej staranności przy ustaleniu miejsca stałego pobytu skarżących. Stąd tez wznowienie postępowania było w pełni uzasadnione. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wydając decyzję dokonał właściwej oceny faktycznej i prawnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. i W. K. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący wskazali, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji, jak również art. 6, 15, 138 § 1 pkt. 1, art. 138 § 2,151 § 2, 151 § 1 pkt 2 kpa, art. 35 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W treści skargi zwrócono uwagę, że powoływany przez organy administracji plan zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy działki nr (...). Nadto podniesiono, że nie sposób zgodzić się z organem, iż skoro plan nie zakazuje sytuowania budynków przy granicy, to jest to dozwolone. Dopuszczono się w istocie naruszenia § 13 ust. 3 wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zdaniem skarżących Starosta nie wykazał, aby decyzja z dnia (...) października 2007 r. nie naruszała przepisów prawa materialnego. Natomiast organ II instancji wbrew zasadzie dwuinstancyjności nie przeprowadził merytorycznie postępowania, lecz zawarł jedynie w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że organ I instancji dokonał właściwej oceny faktycznej i prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 02 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 413/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia (...) marca 2008 r. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej rozpatrując przedmiotową sprawę prawidłowo ustaliły, iż zaistniały przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 kpa uzasadniające wznowienie postępowania. Wskazano, że skarżący, mimo, że byli stronami postępowania, nie brali udziału w nim z winy organu. Sądu nie miał też wątpliwości w zakresie dochowania terminu określonego w art.148 § 2 kpa. W dalszej kolejności wskazano, że organy rozpoznające sprawę w postępowaniu wznowieniowym nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie wyjaśniły, czy zatwierdzony projekt budowlany spełniał warunki określone w przepisach odrębnych, w tym techniczno budowlanych oraz spełniał zasady wiedzy technicznej. Podkreślono, że organy administracji pominęły badanie spełnienia wymogów określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącego możliwości wznoszenie budynku na granicy z nieruchomością sąsiednią. Podkreślono, że uchwała Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w zakresie lokalizacji budynków gospodarczo - garażowych nie dopuszcza sytuowania ich bezpośrednio przy granicy oraz wskazano, że decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych rozważań, co do dochowania wymogów § 12 ust. 3 pkt 2 wskazanego powyżej rozporządzenia, które dopuszcza lokalizację przy granicy wyłącznie w przypadku, gdy nie jest możliwe zachowanie odległości z ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki. Wskazano, iż Starosta K., a następnie Wojewoda, zaniechali tym samym wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie dopuszczalne było zlokalizowanie spornej inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...), Starosta K. stwierdził, iż ostateczna decyzja z dnia (...) października 2007 r. w sprawie zatwierdzenia pozwolenia projektu budowlanego i udzielenia E. G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego w miejscowości K. wydana została z naruszeniem prawa (pkt I decyzji), jednocześnie odstąpił od uchylenia powyższej decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej (pkt II decyzji). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że planowana inwestycja spełnia wymóg zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynku Państwa K. oraz spełnia warunki ochrony przeciwpożarowej. W dalszej części podkreślono, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Z. z nie zawiera zakazu sytuowania budynków przy granicy działki, zatem przedmiotowa lokalizacja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu. Stanowisko powyższe zostało podtrzymane zaświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia (...) lipca 2009 r., w którym stwierdzono, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza możliwości usytuowania budynków gospodarczych przy granicy z działką sąsiednią. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. i E. K., reprezentowani przez pełnomocnika J. K., którzy zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w kontekście prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 02 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 413/08. Odwołujący podnieśli, że wbrew stanowisku Starosty K. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera przepisów dopuszczających sytuowanie obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi oraz wskazano, że organ pierwszej instancji nie dokonał jakichkolwiek rozważań odnośnie braku możliwości dochowania odległości wyznaczonej przez przepis § 12 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda decyzją z dnia (...) września 2009 r., nr (...), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia (...) lipca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody organ I instancji dokonał wadliwej wykładni przepisu § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz nie uwzględnił oceny prawnej i uwag zawartych w wyroku Sądu z dnia 02 grudnia 2008 r. poprzez wadliwe przyjęcie, że pomimo braku stosownego przepisu, obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie dopuścił możliwość zlokalizowania inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Również wydane przez Burmistrza Gminy i Miasta Z. zaświadczenie, w którego treści zawarto stwierdzenie, iż obowiązujący plan nie wyklucza możliwości usytuowania budynków gospodarczych przy granicy z działką sąsiednią, nie może przesądzać o prawidłowości zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Tym samym wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie Starosta nie zastosował się do wiążących uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 02 grudnia 2008 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestor – E. G. Zdaniem skarżącego Wojewoda wydając przedmiotową decyzję dopuścił się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9 oraz 10 kpa poprzez nie zapewnienie strony czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Ponadto naruszono art. 61 §4 kpa poprzez nie zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania odwoławczego, oraz dopuszczono się wydania decyzji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem Wojewoda zaniechał zwrócenia się do Rady Gminy i Miasta Z. w celu wyjaśnienia, czy zapis znajdujący się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zezwala na lokalizację spornego budynku w granicy z działką sąsiednią. W dalszej kolejności podważono zasadność wniosku Państwa K. dotyczącego wznowienia postępowania oraz podniesiono, że nie poinformowali oni organów prowadzących postępowanie o zmianie adresu zamieszkania, przez co brak ich udziału w postępowaniu wynikał z ich winy nie zaś z zaniedbania organów prowadzących postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 17 marca 2010 r. inwestor - E. G. wskazał, że inwestycja została już zrealizowana na podstawie uzyskanych pozwoleń, a obecnie nie może on odpowiadać za działania organów rozstrzygających w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny w zakresie swej właściwości przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej podjęcia. Jednocześnie, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Badając sprawę w tak zakreślonych ramach Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Wojewody z dnia (...) września 2009 r. jest rozstrzygnięciem prawidłowym, bowiem eliminuje z obrotu prawnego decyzję organu I instancji, która wydana została z naruszeniem powołanego wyżej przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 02 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 413/08, wypowiedział się już, co do legalności działań podejmowanych przez organy administracji publicznej w celu wyjaśnienia przedmiotowej sprawy. Wyrok powyższy rodzi poważne skutki w sferze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, bowiem zawarta w wyroku sądu administracyjnego ocena dotycząca właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie jest wiążąca dla organów administracji prowadzących postępowanie. Ponadto, z mocy art. 170 powyższej ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tak wyrażona prawomocność materialna przesądza, że podmioty wymienione w powyższym artykule muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 02 grudnia 2008 r. skład orzekający przesądził, iż organy administracji publicznej rozpatrując przedmiotową sprawę prawidłowo ustaliły, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 kpa uzasadniające wznowienie postępowania. Wskazano, że wnioskodawcy – E. i W. K., pomimo, iż byli stronami postępowania, to nie brali udziału w nim z winy organu. Ponadto sąd nie miał też wątpliwości w zakresie dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego określonego w art.148 § 2 kpa. Ustalenia powyższe wiążą w sprawie nie tylko organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, ale również Sąd rozstrzygający przedmiotową skargę. Dlatego też wskazać należy, że podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące zawinionego braku udziału Państwa K. w postępowaniu administracyjnym objętym postępowaniem wznowieniowym, jako okoliczności objęte powagą rzeczy osądzonej, nie mogą być przedmiotem ponownego rozpoznania przez sąd administracyjny. Ponadto wskazać należy, że w wyroku z dnia 02 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał wykładni § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącego możliwości wznoszenie budynku na granicy z nieruchomością sąsiednią. W szczególności Sąd wskazał, że umiejscowienie inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiednią musi wyraźnie wynikać z postanowień obowiązującego dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że jak prawidłowo wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, Starosta K. rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę dokonał wadliwej wykładni przepisu § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak również błędnie odczytał wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 02 grudnia 2008 r. W sytuacji bowiem, gdy w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w obrębie wsi K. nie zawarto przepisu wyraźnie dopuszczającego możliwość zlokalizowania inwestycji w granicy z działką sąsiednią, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę uznać należało za niedopuszczalne. Skoro w decyzji organu I instancji takiej wykładni nie uwzględniono, a przyjęto przeciwną, to uznać należało, że decyzja Starosty K. z dnia (...) lipca 2009 r. wydana została z naruszeniem oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 02 grudnia 2008 r., co przesądziło o konieczności jej uchylenia i ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. To organ I instancji zobligowany był do stwierdzenia, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają lokalizacji inwestycji w granicy działki, a następnie zobligowany był do przeprowadzenia oceny, zgodnie z §12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy wobec parametrów działki inwestora, dopuszczalna jest lokalizacja inwestycji w granicy działki. Skoro takiej oceny Starosta K. w swojej decyzji nie przeprowadził, Wojewoda uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa), musiał wydać rozstrzygniecie kasatoryjne w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 17 marca 2010 r. skarżący oświadczył, iż przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy został już wybudowany. W świetle powyższego wyjaśnić należy, iż przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, Sąd uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej podjęcia. W konsekwencji powyższa okoliczność nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, może natomiast mieć wpływ na dalszy sposób postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, Sąd wskazuje, że uznać je należy za nietrafne. W szczególności organ I instancji powiadomił skarżącego o wniesionym odwołaniu i przekazaniu akt sprawy do Wojewody. Tym samym skarżący miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego została wydana zgodnie z przepisami prawa, w tym z poszanowaniem przepisów art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 15 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. /-/ E.Brychcy /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka MK