II SA/Po 871/17

Dnia 22 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 roku sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej: "u.p.s."), § 1a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił G. M. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na środki lecznicze jamy ustnej, zasiłku celowego na zabiegi rehabilitacyjne oraz pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł na zakup biletu. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezydent Miasta P. wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] r. G. M. zwróciła się o pomoc finansową. Wobec tego w dniu [...] r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy mający na celu zaktualizowanie sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawcy, podczas którego wnioskodawczyni doprecyzowała swój wniosek o pomoc i zgłosiła potrzebę w postaci zasiłku celowego na środki lecznicze jamy ustnej zgodnie z dokumentem dostarczonym w trakcie postępowania wszczętego na wniosek z dnia [...] r., zasiłku celowego na zabiegi rehabilitacyjne oraz zasiłku celowego w wysokości [...] zł na zakup biletu. W trakcie postępowania ustalono, iż wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie podejmuje zatrudnienia, jest osobą bierną zawodowo, nie pobiera renty ani emerytury. Deklaruje, iż nie posiada własnego dochodu. Jest osobą długotrwale chorującą, wyrokiem sądu sygn. akt [...] z dnia [...] r. została zaliczona do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności na stałe. Ustalono, że wnioskodawczyni otrzymuje regularne, comiesięczne wsparcie z MOPR w formie zasiłku okresowego w wysokości [...] zł, zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości [...] zł oraz innych zasiłków celowych. W dalszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, że jedynym dokumentem dotyczącym leczenia jamy ustnej, jaki wnioskodawczyni dostarczyła w trakcie tego postępowania jest ulotka zawierająca instrukcję higieny jamy ustnej oraz reklamę płynu do płukania jamy ustnej o nazwie Eludril. Wnioskodawczyni przedłożyła również skierowania na zabiegi rehabilitacyjne z dnia [...] r., które obejmują masaż suchy częściowy kręgosłupa L-S, masaż suchy częściowy kręgosłupa C, kąpiel wirową kończyn dolnych, ultradźwięki miejscowe kręgosłupa C oraz prądy preferencyjne kręgosłupa L-S. Pomimo wyraźnej sugestii pracownika socjalnego, że konieczne jest podanie kwot wnioskowanej pomocy G. M. nie podała, jaka kwota jest niezbędna na pielęgnację jamy ustnej oraz na sfinansowanie rehabilitacji i czy zabiegi można wykonać w ramach umowy z NFZ. W związku z powyższym w dniu 17.01 2017 r. wystosowano do wnioskodawczyni pismo z prośbą o dostarczenie zaświadczenia lekarskiego wskazującego jaki preparat jest niezbędny w procesie leczenia jamy ustnej i przez jaki okres czasu winien być przez nią stosowany oraz zaświadczenia lekarskiego dotyczącego konieczności korzystania przez nią z zabiegów rehabilitacyjnych z uwzględnieniem informacji, czy są to zabiegi refundowane w ramach NFZ. Mimo, iż w dniu [...] r. wnioskodawczyni podjęła przesyłkę, do dnia wydania decyzji nie dostarczyła wymaganej dokumentacji, ani nie wskazała adresu przychodni lekarskiej, z usług której korzysta. W tej sytuacji, z uwagi na brak współpracy ze strony wnioskodawcy, nie ma możliwości ustalenia, czy preparat do płukania jamy ustnej jest niezbędny w procesie leczenia i czy jego brak wpłynie na pogorszenie stanu zdrowia wnioskodawcy. Co więcej, skierowanie na zabiegi rehabilitacyjne jest ważne przez okres jednego miesiąca, wobec czego skierowanie z dnia [...] r. straciło ważność w dniu [...] r. Na dzień składania wniosku o pomoc finansową na rehabilitację dokument, na podstawie którego G. M. wnioskowała o pomoc, był więc nieważny. Ustalono także, iż w przypadku posiadania ważnego skierowania lekarskiego istnieje możliwość skorzystania z koniecznych zabiegów rehabilitacyjnych w ramach NFZ. Z informacji dostępnych w Internecie na stronie: www.swiatprzychodni.pl, która podaje dostępne terminy rehabilitacji w różnych ośrodkach na terenie P. w ramach dofinansowania z NFZ wynika, że prognozowane terminy oczekiwania na rehabilitację nie są odległe. Od pracownika zakładu Rehabilitacji i Fizykoterapii przy ul. [...] w P. uzyskano informację, iż najbliższy termin zabiegów rehabilitacyjnych w ramach NFZ to kwiecień 2017 r. Nie ma zatem przeszkód, by wnioskodawczyni posiadając ważne skierowanie na rehabilitację skorzystała z zabiegów w ramach NFZ. Organ I instancji wskazał również, że G. M. nie podjęła działań zmierzających do ustalenia terminu rehabilitacji na podstawie ważnego skierowania i tym samym pozbawiła się możliwości skorzystania z zabiegów w ramach NFZ. Świadczyć to może także, że zabiegi te nie są dla niej aż tak ważne i niezbędne jak deklaruje. Odnosząc się do wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup biletu organ I instancji wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] r. G. M. podała, iż nie korzysta obecnie z rehabilitacji refundowanej w ramach NFZ. Podczas rozmowy z pracownikiem socjalnym zadeklarowała, że do lekarza jeździ rzadko, miejsce zamieszkania opuszcza głównie w celach towarzyskich. Nie ma zatem podstaw do udzielenia pomocy na wnioskowany cel. Rolą pomocy społecznej nie jest ponoszenie pełnych kosztów utrzymania i podnoszenie stopy życiowej, a jedynie wspieranie w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto organ pomocy społecznej nie ma obowiązku zaspokajania każdej potrzeby, która jest zgłaszana przez świadczeniobiorcę, nawet jeśli z punktu widzenia klienta ta pomoc jest mu niezbędna. W odwołaniu z dnia [...] r. G. M. odnosząc się do skierowania na badania podniosła, że na "ustaleniach" w dniu [...] r. wskazała kolejne skierowanie na zabiegi fizjoterapeutyczne z dnia [...] r. Wyjaśniła również, że w piśmie z dnia [...] r. podała istotę sprawy dotyczącą środka do jamy ustnej, wobec czego w decyzji rozminięto się z ustaleniami. Ze skierowań na zabiegi rehabilitacyjne wynika z jakich przychodni lekarskich korzysta. Podniosła, że nic nie wie o tym, aby podczas rozmowy z pracownikiem pomocy społecznej powiedziała, że do lekarza jeździ rzadko. Pominięto przy tym, że w piśmie z dnia [...] r. informowała MOPS o wizycie u okulisty. Podała, że obecnie jeździ również na rehabilitację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 39 u.p.s., decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P.. Organ odwoławczy uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał w pierwszej kolejności, że G. M. otrzymuje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. Filia [...] pomoc finansową w formie zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie (decyzja [...] z dnia [...] r., decyzja [...] z dnia [...] r.). Ponadto korzysta także z szerokiej, systematycznej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości [...] zł (grudzień i styczeń 2017 r. - decyzje: [...] z dnia [...] r. i [...] z dnia [...] r.) i [...] zł od lutego do kwietnia 2017 r., oraz innych zasiłków celowych w zależności od zgłaszanych potrzeb. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w grudniu 2016 r. skarżąca dodatkowo uzyskała pomoc w formie zasiłku celowego na zakup biletów MPK w wysokości [...] zł, zasiłku celowego na zakup czajnika i koca w wysokości [...] zł, zasiłku celowego na zakup płaszcza i obuwia zimowego w wysokości [...] zł oraz pomoc rzeczową na zakup leków w wysokości [...] zł. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że rozpoznając przedmiotową sprawę nie dopatrzył się żadnych okoliczności uzasadniających uwzględnienie wnioskowanej pomocy. Jak wynika z akt sprawy, G. M. nie została pozostawiona sama w trudnej sytuacji życiowej, a organy pomocy społecznej wspierają ją w miarę swoich możliwości w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. W świetle ustaleń dotyczących sytuacji życiowej G. M. dokonanych przez organ I instancji oraz braku współpracy z pracownikiem socjalnym Kolegium stoi na stanowisku, że odmowa przyznania wnioskowanej pomocy jest zasadna. W skardze z dnia [...] r. G. M. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, wskazując, że jest niezadowolona z rozstrzygnięcia oraz, że nie uwzględniono opisywanej przez nią rzeczywistej sytuacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie oś sporu koncentruje się wokół ustalenia, czy Prezydent Miasta P. zasadnie odmówił G. M. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na środki lecznicze jamy ustnej, zasiłku celowego na zabiegi rehabilitacyjne oraz pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł na zakup biletu. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł. Odnosząc się w pierwszej kolejności do odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego na środki lecznicze jamy ustnej Sąd wskazuje, że stanowisko organów w tym zakresie należało uznać za prawidłowe. Jak wynika z akt sprawy, jedynym dokumentem dotyczącym leczenia jamy ustnej, jaki wnioskodawczyni dostarczyła w trakcie tego postępowania jest ulotka zawierająca instrukcję higieny jamy ustnej oraz reklamę płynu do płukania jamy ustnej o nazwie Eludril. Niemniej jednak skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że środki lecznicze do stosowania w jamie ustnej posłużą jej do zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Wobec tego organ I instancji w piśmie z dnia [...] r., nr [...] (k. 11 akt adm.), zwrócił się do skarżącej o dostarczenie w ciągu 7 dni zaświadczenia lekarskiego o jej stanie zdrowia dotyczącego leczenia jamy ustnej z uwzględnieniem informacji przez lekarza jaki preparat jest niezbędny w procesie leczenia oraz przez jaki okres czasu winien być stosowany przez skarżącą. W odpowiedzi skarżąca w piśmie z dnia [...] r. (k. 14 akt adm.) wskazała jedynie, że pracownicy organu pomocy otrzymali ulotkę z wyceną jednego środka i trudno występować do specjalisty i go denerwować zaświadczeniami. Skarżąca wyraźnie więc uchyliła się od podania informacji koniecznych do ustalenia, czy potrzeba zakupienia środków leczniczych do jamy ustnej jest niezbędną potrzebą bytową skarżącej. Sąd podzielił również zdanie organów w kwestii odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego na zabiegi rehabilitacyjne. Z akt sprawy wynika, że w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu [...] r. skarżąca przedłożyła skierowania na zabiegi rehabilitacyjne z dnia [...] r., które obejmują masaż suchy częściowy kręgosłupa L-S, masaż suchy częściowy kręgosłupa C, kąpiel wirową kończyn dolnych, ultradźwięki miejscowe kręgosłupa C oraz prądy preferencyjne kręgosłupa L-S (k. 15 – 16 akt adm.). Niemniej jednak zgodnie z załącznikiem do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1522), świadczeniobiorca powinien zarejestrować skierowanie w wybranym gabinecie, zakładzie rehabilitacji lub fizjoterapii nie później niż 30 dni od dnia jego wystawienia. Oznacza to, że przedmiotowe skierowania z dnia [...] r. straciły ważność w dniu [...] r., wobec czego na dzień składania wniosku o pomoc finansową na rehabilitację, dokumenty, na podstawie których G. M. wnioskowała o pomoc, były nieaktualne. Ponadto, skarżąca pismem z dnia [...] r., nr [...] (k. 11 akt adm.) została wezwana do dostarczenia zaświadczenia lekarskiego dotyczącego konieczności korzystania przez nią z zabiegów rehabilitacyjnych z uwzględnieniem informacji, czy są to zabiegi refundowane w ramach NFZ, czy skarżąca aktualnie z nich korzysta (jak często), lub będzie korzystała w najbliższym czasie. W odpowiedzi skarżąca wskazała jedynie, że rehabilitacja jest konieczna, albowiem usprawnia funkcjonowanie. Dodała, że obecnie nie korzysta z rehabilitacji w ramach NFZ. Nie wskazała adresu przychodni lekarskiej, z której usług korzysta. Tymczasem Sąd wskazuje, że obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej jest współdziałanie w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.), a brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). W kontekście powyższego należy również wyjaśnić, że przyznanie zasiłku celowego na środki lecznicze jamy ustnej nie może być równoznaczne z przyznaniem zasiłku celowego na zakup jakichkolwiek środków, lecz jedynie tych, które z punktu widzenia medycznego są niezbędne i konieczne w procesie leczenia. To samo tyczy się zasiłku celowego na rehabilitację, albowiem zasiłek celowy przyznaje się na niezbędne potrzeby bytowe, a więc takie potrzeby, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia. W tej sytuacji samo zgłoszenie potrzeby udzielenia pomocy na określony cel nie przesądza automatycznie o uwzględnieniu żądania. Cel, na jaki ma być przyznana pomoc winien być bowiem szczegółowo udokumentowany. W przypadku zgłoszenia potrzeby dofinansowania zakupu środków leczniczych do jamy ustnej i rehabilitacji, samo złożenie wniosku nie jest wystarczające dla ustalenia zakresu i niezbędności tej potrzeby. Przyznanie świadczenia na ten cel jest bowiem uzasadnione w sytuacji, kiedy wnioskodawca udokumentuje, że stosowanie tych środków jest konieczne i niezbędne z medycznego punktu widzenia. Wymóg stosowania określonych środków musi być zatem potwierdzony stosownym zaświadczeniem lekarskim, receptą bądź kartą informacyjną leczenia szpitalnego. Dopiero na podstawie takich dokumentów organ może ocenić potrzeby wnioskującego o pomoc w pokryciu kosztów leczenia. Co istotne, w odwołaniu skarżąca podniosła, że na "ustaleniach" w dniu [...] r. powołala się na skierowanie z dnia [...] r. na zabiegi fizjoterapeutyczne, jednak w aktach sprawy brak jest wspomnianego skierowania ani jakiejkolwiek notatki służbowej z przebiegu poruszanego spotkania. Wspomniane skierowanie nie zostało również dołączone przez skarżącą do odwołania. Co prawda organ odwoławczy pominął tę kwestię milczeniem, jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem w dniu [...] r. MOPR decyzją nr [...] ustalił skarżącej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, na podstawie której skarżąca miała ustalone prawo do tych świadczeń na okres od [...] r. do [...] r. Organ I instancji ustalił, że prognozowane terminy oczekiwania na rehabilitację nie są odległe. Nie było zatem przeszkód, by wnioskodawczyni posiadając ważne skierowanie na rehabilitację skorzystała z zabiegów w ramach NFZ. Nawet więc jeżeli skarżąca posiadała wymienione skierowanie, to nie wykazała, że występuje konieczność korzystania z odpłatnych zabiegów rehabilitacyjnych. Wobec tego w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego na środki lecznicze jamy ustnej oraz rehabilitację była zasadna z punktu widzenia przepisów regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej. Niemniej jednak Sąd nie podziela zdania organu odwoławczego w kwestii odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup biletu, albowiem organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem wskazać, że jeśli skarżąca faktycznie posiada skierowanie z dnia [...] r. na zabiegi fizjoterapeutyczne – co nie zostało w sprawie wyjaśnione – okoliczność ta może mieć wpływ na ocenę, czy przyznać skarżącej zasiłek celowy na bilety komunikacji miejskiej. Zapisanie się przez skarżącą na zabiegi fizjoterapeutyczne rodziłoby bowiem potrzebę dojazdu do właściwej placówki. Co więcej w odwołaniu skarżąca wskazała, że obecnie jeździ na rehabilitację. Ponadto, jak słusznie podniesiono w odwołaniu, w piśmie z dnia [...] r. skarżąca wskazała, że ma zaplanowaną wizytę u okulisty w marcu 2017 r. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tych kwestii. Wobec powyższego koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy o notatkę służbową sporządzoną ze spotkania ze skarżącą w dniu [...] r. oraz ustali, czy skarżąca faktycznie posiadała skierowanie z dnia [...] r. na zabiegi fizjoterapeutyczne i czy, jak twierdzi w odwołaniu, korzysta z rehabilitacji. Po zebraniu niezbędnego materiału dowodowego organ odwoławczy ponownie oceni zasadność przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup biletów komunikacji miejskiej oraz jego ewentualną kwotę.