II SA/Po 872/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy z połączonych skarg J. L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r., nr [...] oraz z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargi Decyzjami z dnia [...] września 2021 r., [...] oraz [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania J. L., utrzymało w mocy decyzje Burmistrza Miasta i Gminy S. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] lipca 2021 r., [...] oraz z dnia [...] lipca 2021 r., [...] w przedmiocie przyznania odwołującej się zasiłku celowego w wysokości [...] zł oraz odmowy przyznania pomocy finansowej w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., II SA/Po [...] połączył sprawę o sygn. akt II SA/Po [...] ze sprawą o sygn. akt II SA/Po [...] w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku i prowadzi dalej pod sygnaturą II SA/Po [...]. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r. (wpłynął do organu tego samego dnia) J. L. wystąpiła o przyznanie jej pomocy na opłaty mieszkaniowe i za energię elektryczną oraz zakup żywności, środków higieny osobistej i czystości, specjalistycznych past do zębów (leków), środków ochrony przeciw COVID-19, odzieży, wykupienie recept oraz zwrot kosztów przejazdu do P. w celu osobistego złożenia skargi w biurze podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z J. L. w dniu [...] lipca 2019 r., a następnie dnia [...] lipca 2021 r. zaktualizowanego (na potrzeby kontrolowanych obecnie postępowań), ustalono, że wnioskodawczyni posiada dochód w wysokości [...] zł miesięcznie, na jaki składa się zasiłek stały w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Mieszka sama, w mieszkaniu własnościowym. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że mogłaby podjąć zatrudnienie, ale stan zdrowia jej na to nie pozwala. J. L. przedstawiła także kartę diagnostyki i leczenia onkologicznego. Podczas wywiadu J. L. podtrzymała wnioski o przyznanie jej pomocy w postaci zasiłku celowego wskazując, że przez znaczne podwyżki cen żywności i odzieży jej dochód jest niewystarczający i musi co miesiąc się zapożyczać. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., [...] Burmistrz przyznał J. L. zasiłek celowy na opłaty mieszkaniowe (103,04 zł) oraz na zakup żywności (190 zł), środków czystości (64 zł), dwóch specjalistycznych past do zębów (26 zł), środków ochrony osobistej przeciw COVID-19 (20 zł), odzieży – dwóch bluzek (60 zł) i refundację kosztów zakupu kurtki (60 zł) w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni spełnia kryteria ustawowe przyznania zasiłku celowego, gdyż nie przekracza dochodu określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej "u.p.s."). Z uwagi na fakt, że posiadane środki finansowe nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb gospodarstwa domowego zaistniały przesłanki do przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., [...] Burmistrz odmówił J. L. przyznania pomocy finansowej w wysokości [...] zł na refundację kosztów dojazdu do P. celem złożenia skargi w biurze podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podkreślił, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy jest przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, którą w szczególności jest pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Skoro J. L. była w stanie pokryć koszty dojazdu z posiadanych środków finansowych to nie ma potrzeby ich refundacji. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. J. L. odwołała się od powyższych decyzji Burmistrza wskazując, że przyznana kwota w wysokości [...] zł na zakup dwóch bluzek jest "zbyt mała, aby kupić je w normalnych sklepach", a zakup w sklepach z odzieżą używaną jest z uwagi na pandemię zbyt ryzykowny. Jednocześnie podkreśliła, że koszty dojazdu do P. pokryła z pożyczonych pieniędzy, a ich wydatkowanie było konieczne z uwagi na upływający termin do złożenia skargi. Brak refundacji tego wydatku w ocenie J. L. jest "złamaniem konstytucyjnego prawa". Decyzjami z dnia [...] września 2021 r., [...] oraz [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Organ zaznaczył, że przepisy u.p.s. nie określają wysokości zasiłku celowego, ani nie podają kryteriów ustalenia tej wysokości, a organ działa w tym zakresie w granicach uznania administracyjnego. Ogólnymi wyznacznikami ustalenia kwoty świadczenia jest sytuacja materialna osoby wnioskującej i cel, na który zasiłek jest przyznawany oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Jednocześnie organy nie mogą przejąć obowiązku całkowitego utrzymania rodziny i spełnienia każdego żądania, gdyż ich działania mają charakter jedynie pomocniczy. Kolegium wskazało, że J. L. od wielu lat otrzymuje wsparcie ze środków publicznych. Udzielana pomoc pokrywa koszty związane m.in. z utrzymaniem mieszkania czy realizacją recept lekarskich. Tym samym Kolegium nie stwierdziło przekroczenia granic uznania przez Burmistrza. Natomiast w odniesieniu do odmowy refundacji kosztów dojazdu do P. Kolegium wskazało, że wnioskująca sama pokryła ten wydatek, a więc w dacie wydania decyzji nie zachodziła potrzeba udzielenia pomocy na ten cel. Jednocześnie zaznaczono, że kwota w wysokości [...] zł nie wpływa znacząco na sytuację finansową wnioskującej w związku z czym nie zachodzi potrzeba jej refundacji. Pismami z dnia [...] października 2021 r. J. L. złożyła skargi na powyższe rozstrzygnięcia. W obszernych uzasadnieniach opisała swoją sytuację życiową, majątkową oraz zdrowotną. Wskazała, że przyznana kwota [...]zł na zakup dwóch bluzek – z uwagi na niestandardowy rozmiar skarżącej – jest niewystarczająca. Ceny odzieży wzrosły, a udzielona pomoc pozwoli na zakup jedynie używanych ubrań. J. L. ponownie podkreśliła, że kwota [...]zł za dojazd do P. jest dla niej znaczącą kwotą, którą musiała pożyczyć, aby móc złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Kolegium w odpowiedzi na skargi podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o ich oddalenie. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. pełnomocnik z urzędu J. L., adwokat J. N., złożyła pismo uzupełniające skargę. W piśmie wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 39 ust. 2 u.p.s. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegającego na nieuzasadnionej ocenie, że skoro skarżąca była w stanie pokryć koszty dojazdu do P. to nie ma potrzeby ich refundacji, podczas gdy sytuacja materialna skarżącej uzasadnia zrefundowanie jej przedmiotowych kosztów oraz dokonanie nieuzasadnionej oceny, że kwota [...]zł na zakup odzieży (dwóch bluzek) jest adekwatna, podczas gdy uwzględniając indywidualne potrzeby skarżącej jest ona niewystarczająca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie zasiłku celowego przeprowadzono prawidłowo pod względem formalnym. Po złożeniu przez J. L. wniosku pismem z dnia [...] lipca 2021 r., w kolejnych dniach przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego (7 lipca 2021 r.), przez co zadośćuczyniono wymogowi z art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. Bezspornym w sprawie było także to, że J. L. osiągnęła w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (zob. art. 8 ust. 3 u.p.s.) dochód w wysokości [...] zł, który uzyskała w ramach zasiłku stałego ([...] zł) oraz dodatku mieszkaniowego ([...] zł). J. L. w dacie złożenia wniosku o pomoc, a także w czasie orzekania przez organy obu instancji, posiadała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu kontrolowane decyzje (obu instancji) nie naruszają prawa także w aspekcie materialnym. Po pierwsze, biorąc pod uwagę wypowiedzi J. L. w toku postępowania dotyczące złego stanu zdrowia Sąd przyjął założenie, że obecnie jest ona niezdolna do uzyskiwania dodatkowego dochodu z własnej aktywności (pracy) i w takim kontekście oceniał jej sytuację. Kolejną okolicznością wynikającą z akt administracyjnych jest fakt, że skarżąca posiada stały dochód w postaci zasiłku stałego w wysokości [...] zł oraz zasiłku mieszkaniowego w wysokości [...] zł. Uzyskiwana przez J. L. kwota dochodu ([...] zł) nie przekracza wysokości kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynosi [...] zł. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia wysokości udzielonej J. L. pomocy finansowej decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., [...] przez Burmistrza w formie przyznania zasiłku celowego na zakup odzieży (dwóch bluzek) w kwocie [...]zł oraz zagadnienie zasadności odmowy przyznania pomocy finansowej w wysokości [...] zł w drodze decyzji z dnia [...] lipca 2021 r., [...] na refundację kosztów dojazdu do P. celem złożenia skargi w biurze podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odniesieniu do pierwszego z elementów sporu, a więc wysokości udzielonego zasiłku celowego na zakup odzieży, Sąd pragnie podkreślić, co następuje. Zasiłek celowy, zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., jest przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to zatem potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (zob. I. Sierpowska, Komentarz do art. 39, [w:] I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, LEX/el. 2020). Ustawodawca wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Oznacza to, że zasiłek ten nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Wskazać też należy, że zgodnie art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przepisu tego jasno wynika, że pomoc społeczna ma charakter pomocniczy i udzielana jest w celu przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których dana osoba czy rodzina nie jest w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zatem pomoc społeczna nie może stać się źródłem stałych dochodów i stałego utrzymania oraz służyć do pokrywania wszelkich ponoszonych przez stronę wydatków. Pomocniczy charakter pomocy społecznej świadczonej w ramach zasiłku celowego oznacza, że tylko uzupełnia on środki i możliwości osoby objętej tą pomocą i musi łączyć się ze współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy osoba poszkodowana nie jest w stanie poradzić sobie sama ze skutkami wywołanymi zdarzeniem losowym w oparciu o środki własne, w tym również środki uzyskane z ubezpieczenia mienia. Żądania kierowane przez J. L. pod adresem organów pomocy społecznej, powtórzone w skardze, zdaniem Sądu wskazują na to, że skarżąca uważa, że obowiązkiem organów jest pełne pokrycie jej comiesięcznych kosztów utrzymania, w tym zakupu odzieży z określonych sklepów (nie mogą to być sklepy z odzieżą używaną z uwagi na trwający stan pandemii). Jeszcze raz należy podkreślić, że pomoc ze strony Państwa nie ma służyć zaspokojeniu wszystkich potrzeb i oczekiwań skarżącej na zadowalającym ją poziomie – zwłaszcza, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna. Zdaniem Sądu, potrzeby skarżącej zostały przez organ pomocowy uwzględnione w miarę dysponowania ograniczonymi środkami finansowymi. Podkreślenia wymaga fakt, że J. L. nie pozostaje bez pomocy finansowej ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej w S.. Z akt sprawy wynika, że skarżąca korzysta ze środków pomocy społecznej od 2007 r. Pomoc jest jej udzielana co miesiąc w różnych formach wsparcia: zasiłek stały, zasiłki celowe, specjalne zasiłki celowe czy zasiłki celowe w formie niepieniężnej. W okresie od [...] stycznia 2021 r. do [...] lipca 2021 r. J. L. otrzymała łącznie kwotę [...]zł w ramach świadczeń pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że organy obu instancji nie przekroczyły w tym zakresie granic uznania administracyjnego. Również w odniesieniu do drugiego z elementów sporu, a więc odmowy przyznania pomocy finansowej w wysokości [...] zł na refundację kosztów dojazdu do P. celem złożenia skargi w biurze podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów ustawowych. Kwota [...]zł jest kwotą nieznaczną, którą J. L. pokryła samodzielnie. Skarżąca podkreśliła, że musiała pożyczyć ją, aby zrealizować dojazd do P., jednak nie przedstawiła na potwierdzenie powyższego żadnych środków dowodowych. Należy ponownie podkreślić, że pomoc społeczna nie ma za zadanie finansowania wszelkich wydatków w pełnej kwocie ponoszonych przez korzystających z tej formy pomocy. Abstrahując od faktu, że skargę składa się nie w sądzie administracyjnym, a za pośrednictwem organu, Sąd zwraca uwagę, że każde pismo procesowe (czyli też pismo będące skargą) nie musi być składane w siedzibie sądu (organu). Pismo procesowe zawsze można wysłać pocztą i to z każdej placówki pocztowej, także znajdującej się w miejscowości zamieszkania J. L. (Szamotuły). Wysłanie pisma przesyłką poleconą nie powoduje żadnych ujemnych skutków ani ryzyk procesowych dla strony. W szczególności zgodnie z art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu, czyli przede wszystkim powoduje skutek dochowania terminu, jeżeli takowym czynność jest obwarowana. Mając to wszystko na uwadze należy więc skonkludować, że J. L. nie musiała (nie było takiej koniecznej potrzeby) składać pisma w biurze podawczym sądu administracyjnego i zapożyczać się na pokrycie odbytej w tym celu podróży. Pismo procesowe (skargę) wystarczyło wysłać w urzędzie pocztowym przesyłką poleconą, której cena obecnie jest wyznaczona na poziomie [...] zł (https://cennik.poczta-polska.pl/usluga,krajowy_przesylka_ polecona.html). Sąd nie znalazł też podstaw, aby uwzględnić zarzuty podniesione przez pełnomocnik J. L. w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2022 r. Organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego z uchybieniem art. 80 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 2 u.p.s. W decyzjach wyjaśniono powody dla których zdecydowano się określić wsparcie dla skarżącej (na odzież) na określonym poziomie oraz odmówiono przyznania pomocy na dojazd do siedziby sądu administracyjnego w celu złożenia skargi w biurze podawczym. Kwestią rozstrzygającą była zasada subsydiarności wsparcia, na którą organ słusznie się powołał, zwłaszcza, że Ośrodek Pomocy Społecznej w S. udzielał J. L. szerokiej i konsekwentnej pomocy długookresowo jak i konkretnie w samym lipcu 2021 r. Takową udzielono chociażby w samej skarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2021 r., [...] (na zakup żywności [...] zł, na zakup środków czystości [...] zł, na zakup specjalistycznych past do zębów [...] zł, na zakup środków ochrony osobistej przeciwko COVID-19 20 zł, na opłacenie czynszu [...] zł i na refundację koszów zakupu kurtki [...] zł) i kolejnych decyzjach z tego samego dnia: [...] (na opłacenie energii elektrycznej [...] zł) oraz [...] (na opłacenie zakupu leków [...] zł). Wynikająca z przepisów rola pomocy celowej jaką jest wsparcie osoby (a nie kompleksowe utrzymanie) nie pozwala także uwzględnić podniesionego przez pełnomocnik J. L. zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 2 u.p.s., tym razem poprzez "nieuzasadnioną ocenę, że kwota [...]zł tytułem zakupu odzieży (dwóch bluzek) jest adekwatna". Sąd zdaje sobie sprawę, że ceny ubrań wykazują dużą rozbieżność, niemniej na podstawie wiedzy wynikającej z samego doświadczenia życiowego czy ustaleń z ofert sklepów odzieżowych można stwierdzić, że kwota [...]zł, czyli po [...] zł na bluzkę, pozwala na zakup niedrogiej (ale pełnowartościowej) odzieży, a w każdym razie na pewno w znaczącym zakresie pokrywa cenę. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 1 verte akt sądowych). Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzygnie referendarz sądowy w odrębnym postanowieniu (zob. art. 258–261 P.p.s.a., zwłaszcza art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).