II SA/Po 873/18

Dnia 20 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii AM oddala skargę Decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 12 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany karty motorowerowej na prawo jazdy kategorii AM. Decyzja zapadła w następującym stanie faktyczny i prawnym. Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. P. L. (zwany dalej: skarżący) zwrócił się do Starosty o wymianę karty motorowerowej uzyskanej 12 czerwca 1996 r. i wydanie mu w to miejsce prawa jazdy kategorii AM. Decyzją z 12 października 2017 r. organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 133 ust. 2 i 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 978, zwanej dalej: ustawa o kierujących pojazdami) oraz § 26 rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 1005 z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzenie). Uzasadniając rozstrzygniecie organ przywołał treść art. 133 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami i wskazał, że karta motorowerowa wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zachowuje ważność do czasu ukończenia przez jej posiadacza 18 roku życia. Karta motorowerowa podlega wymianie na koszt osoby uprawnionej, na prawo jazdy kategorii AM, o ile osoba ma ukończone 14 lat. Wskazano również na § 26 ust. 1 rozporządzenia, wywodząc, że organ wydający prawo jazdy lub pozwolenie wymienia kartę motorowerową, o której mowa w art. 133 ust. 2 ustawy, na prawo jazdy kategorii AM, po przedłożeniu przez osobę ubiegającą się o wydanie prawa jazdy dokumentów, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1-4 oraz dowodu uiszczenia opłaty za wydanie prawa jazdy oraz opłaty ewidencyjnej. Na tym tle organ stwierdził, że skarżący złożył dokumenty wymagane w § 5 ust. 1 pkt 1-4 oraz dowód uiszczenia opłaty za wydanie prawa jazdy oraz opłatę ewidencyjną. Kolejno argumentowano, że w oparciu o art. 133 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami i § 26 ust. 1 rozporządzenia - karta motorowerowa podlega wymianie na prawo jazdy kategorii AM osobie, która uzyskała uprawnienia do kierowania motorowerem na podstawie przepisów z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Tymczasem skarżący wystąpił o wymianę dokumentu, który został wydany w dniu 06 lutego 1990 r. (nr [...] nr druku seria A nr [...]) przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Mieszkaniowej i Komunikacji Urzędu Miasta i Gminy [...], a następnie w dniu 12 czerwca 1996 r. został wydany wtórnik karty motorowerowej (nr [...] nr druku seria [...]) przez Urząd Rejonowy [...] z powodu zniszczenia. W konsekwencji uznać należało, w ocenie organu, że karta motorowerowa została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym. Wskazano także, że zgodnie z art. 133 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami osobę, która przed dniem wejścia w życie ustawy ukończyła 18 lat, uznaje się za uprawnioną do kierowania motorowerową na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tej osoby nie wymaga się posiadania dokumentu stwierdzającego to uprawnienie. W opisanych okolicznościach organ doszedł do przekonania, że zobowiązany jest odmówić wymiany karty motorowerowej na prawo jazdy kategorii AM. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia skarżący podniósł, że ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w artykule 151 mówi wyraźnie, że traci moc ustawa z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem skarżącego wynika z tego, że od 1 stycznia 1998 r. jedyną obowiązującą ustawą "Prawo o ruchu drogowym" jest ustawa z 20 czerwca 1997 r., poprzednia zaś ustawa została anulowana i powoływanie się na nią nie może być podstawą uzasadnienia odmowy wymiany karty motorowerowej na prawo jazdy kategorii AM, ponieważ nie jest ona składnikiem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez Starostę. Zdaniem skarżącego logiczną konsekwencją zastąpienia "Prawa o ruchu drogowym" z 1983 r. przez "Prawo o ruchu drogowym" z 1997 r. jest zrównanie statusu wszystkich dokumentów dotyczących ruchu drogowego (w tym kart motorowerowych) wydanych przed 1 stycznia 1998 r. z dokumentami wydanymi po tej dacie. Organ II instancji nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia. Utrzymując w mocy rozstrzygniecie organu I instancji SKO wywodziło, że mając na uwadze datę wydania dokumentu uznać należało, że został on wydany pod rządami obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997 r. ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym. Tymczasem zgodnie z obowiązującym od 01 stycznia 1998 r. art. 150 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany w zakresie na jaki zostały wydane. Jednocześnie warunki wymiany dokumentów określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymiany praw jazdy z dnia 29 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 69, poz. 640 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 4 tego rozporządzenia "w zakresie dokumentów wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (...) dotychczasowe prawa jazdy wymienia się zgodnie z posiadaną kategorią, z tym, że: 1) prawo jazdy kategorii trolejbusowej wymienia się na prawo jazdy kategorii D z ograniczeniem do kierowania trolejbusami, 2) prawo jazdy kategorii M wymienia się na prawo jazdy kategorii T z ograniczeniem do kierowania pojazdem wolnobieżnym, z zastrzeżeniem ust. 6. Organ stwierdził, że w rozporządzeniu nie ma mowy o wymianie kart motorowerowych. Wskazano, że inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami, w odróżnieniu od praw jazdy, to według postanowień tego rozporządzenia pozwolenia określonych kategorii (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), a także świadectwa kwalifikacji (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Regulacji co do wymiany kart motorowerowych brak również we wcześniejszych rozporządzeniach Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie wymiany praw jazdy z dnia 13 maja 1999 r. (ostatni j.t. Dz. U. z 1999 r., Nr 47, poz. 478) oraz z dnia 26 kwietnia 2000 r. (ostatni j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 39, poz. 459). Zdaniem Kolegium uprawniony jest zatem wniosek, że karty motorowerowe wydane na podstawie ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym nie podlegały wymianie na mocy przepisów, które ją zastąpiły. Co więcej, nie przewidują takiej wymiany także przepisy obecnie obowiązującej ustawy o kierujących pojazdami. W myśl bowiem art. 133 ust. 2 tej ustawy "Karta motorowerowa wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zachowuje ważność do czasu ukończenia przez jej posiadacza 18 roku życia. Karta motorowerowa podlega wymianie, na koszt osoby uprawnionej, na prawo jazdy kategorii AM, o ile osoba ma ukończone 14 lat. Ustawodawca przyjął zatem zasadę ciągłości uprawnień dotyczących motorowerów, jednak tylko do osiągnięcia pełnoletniości. Organ wywodził również, że zgodnie z art. 87 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym nie wymaga się uprawnienia do kierowania rowerem, motorowerem lub pojazdem zaprzęgowym od osoby, która ukończyła 18 lat. Z kolei art. 133 ust. 3 tej ustawy głosi, że osobę, która przed dniem wejścia w życie ustawy ukończyła 18 lat, uznaje się za uprawnioną do kierowania motorowerem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tej osoby nie wymaga się posiadania dokumentu stwierdzającego to uprawnienie. W opisanych okolicznościach Kolegium wskazało, że biorąc pod uwagę wiek wnioskodawcy, jest on uprawniony do kierowania motorowerem z mocy samego prawa, na podstawie dowodu tożsamości. Nie było jednak podstaw do wymiany karty motorowerowej, którą się legitymuje. Skoro bowiem ustawodawca nie przewidywał możliwości wymiany przedłożonego dokumentu, to w zakresie, w jakim przepisy przejściowe nie regulują ciągłości uprawnień, brak jest podstaw do dokonania swoistej ich aktualizacji przez wydanie dokumentu przewidzianego w nowych przepisach. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że nie ma przeszkód do ubiegania się przez skarżącego o uprawnienia kolejnych kategorii. W skardze na tę decyzję skarżący domagał się jej uchylenia i orzeczenia, że organ I instancji zobowiązany jest wymienić skarżącemu kartę motorowerową na prawo jazdy kat. AM. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że karta motorowerowa, którą posiad została wydana 12 czerwca 1996 r. na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchy drogowym. Z przepisu art. 133 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami wynika, iż karta motorowerowa wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. podlega wymianie. Z kolei w "art. 150" rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, Minister Infrastruktury i Budownictwa uregulował procedurę wymiany karty motorowerowej, o której mowa we wskazanym art. 133 ust. 2. W ocenie skarżącego zarówno w przepisach przytoczonych przez organ II instancji jak i w przepisach podanych wyżej, wymiana karty motorowerowej na prawo jazdy kategorii AM jest dopuszczalna. Według skarżącego, na zasadzie analogii tak samo dopuszczalna powinna być wymiana kart motorowerowej, którą posiada na prawo jady kategorii AM. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny miedzy stronami, zaś Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Decydujące dla oceny regulacji zawartej w art. 133 ust. 2 i 3 ustawy o kierującymi pojazdami jest prześledzenie zmian jakie następowały w przepisach normujących wymianę praw jazdy i kart motorowerowych na przestrzeni lat. Pozostaje poza sporem, że skarżący uzyskał kartę motorowerową na mocy ustawy z 1 lutego 1983 r. Art. 75 tej ustawy stanowił, że "Rowerem może kierować osoba, która ma kartę rowerową, a motorowerem - kartę motorowerową; obowiązek ten nie dotyczy osób mających prawo jazdy". W artykułach Działu IV – określających kategorie praw jazdy – żadna kategoria nie została przypisana (określona) w odniesieniu do kierujących rowerem lub motorowerem. Znamienne jest również to, że uprawnienia w tym przedmiocie były potwierdzane dokumentem określanym jako "karta", w odróżnieniu od uprawnień opisanych w art. 69-73 tej ustawy, które są nazwane "prawem jazdy". Wydane w dniu 13 maja 1999 r. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie wymiany praw jazdy w ogóle nie uwzględnia wymiany dokumentu nazwanego kartą rowerową czy motorowerową. W rozporządzeniu tego Ministra z 26 kwietnia 2000 r. w sprawie wymiany praw jazdy w § 8 zawarto z kolei zapis, że "świadectwa kwalifikacji" wydane na podstawie przepisów ustawy z 1 lutego 1983 r. tracą ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. Z redakcji tej ustawy wynika, że nie chodzi w tym uregulowaniu o kwalifikacje rowerzystów czy motorowerzystów, ale o świadectwa np. typu homologacja czy stan zdrowia. Również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2002 r. w żadnym miejscu nie odnosi się do uprawnień rowerzystów czy motorowerzystów. W art. 150 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wprowadzono zapis, że " Prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. Osoba uprawniona dokonująca wymiany jest obowiązana do uiszczenia opłaty ewidencyjnej". Jak już wyżej wskazano żadne z rozporządzeń regulujących kwestię wymiany praw jazdy nie odnosiło się do dokumentów nazywanych "kartą rowerową" czy "kartą motorowerową". Tak więc wydana pod rządami ustawy z 1983 r. karta motorowerowa zachowała swoją ważność również pod rządami ustawy z 20 czerwca 1997 r. Wynika to wprost z ust. 3 pkt 1 art. 87 tej ustawy, który stanowi, że "Nie wymaga się uprawnienia do: 1) kierowania rowerem, motorowerem lub pojazdem zaprzęgowym od osoby, która ukończyła 18 lat". Również ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w art. 133 ust. 3 w sposób jednoznaczny reguluje ważność uzyskanych na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów uprawnień w zakresie kierowania motorowerami. Zapis tego ustępu będzie miał zastosowanie zarówno do osób, które uzyskały uprawnienia na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym z 1 lutego 1983 r. jak i ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Ustawodawca, wbrew zarzutom skargi, określił wyraźnie, że uprawnienia do kierowania motorowerem, uzyskane na podstawie uprzednio obowiązujących regulacji, uprawniają jedynie do poruszania się tylko na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powoływany przez skarżącego ust. 2 art. 133 ustawy o kierujących pojazdami odnosi się natomiast wyłącznie do uprawnień uzyskanych na podstawie ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i do osób, które mają ukończone 14, a nie osiągnęły jeszcze 18 lat. Obecnie obowiązująca ustawa w art. 6 ust. 1 wprowadza nową kategorię prawa jazdy, a mianowicie kat. AM, która uprawnia zarówno do kierowania motorowerami jak i czterokołowcem lekkim. Skarżący nie jest więc w żaden sposób ograniczony w korzystaniu ze swoich dotychczasowych uprawnień, jeżeli chodzi o kierowanie motorowerem, jednak posiadane dotychczas uprawnienia nie są wystarczające do kierowania czterokołowcem. Uznanie zaś, że posiadany dotychczas dokument uprawnia również do kierowania czterokołowcem stanowiłoby, w świetle obowiązujących przepisów, bezpodstawne rozszerzenie posiadanych uprawnień. Zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. O ile zatem w płaszczyźnie czysto ludzkiej zrozumiałe może być rozgoryczenie skarżącego z powodu wydania decyzji negatywnej dla niego, zwłaszcza w okolicznościach opisanych w skardze, a dotyczących zakupu "czterokołowca lekkiego", o tyle rolą organów, jak również Sądu w zakresie kontroli rozstrzygnięć organu, jest badanie legalności rozstrzygnięć, rozumianych jako zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. W tym kontekście rozstrzygnięcia organów Sąd uznać musiał za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł o oddaleniu skargi.