II SA/Po 874/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 2, art. 16 ust. 3, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., dalej: u.ś.r.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 2284, dalej: rozporządzenie) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. poz. 1238) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. UI. Z 2016 r. poz. 23, dalej: K.p.a.) przyznał Z. L. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości 153 zł miesięcznie na okres od 1 lutego 2016 r. do 31 lipca 2016 r., odmawiając przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta P. wskazał, że w dniu 18 lutego Z. L. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na siebie, do którego dołączył prośbę o spłatę tego świadczenia za okres od czerwca 2015 r. Dołączył orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Niepełnosprawności w P. na wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] września 2015 r. nr [...] wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P.. Organ stwierdził, że na podstawie powyższych orzeczeń wnioskodawca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przez okres do 30 lipca 2016 r. W nawiązaniu do wniosku strony o przywrócenie terminu organ powołując art. 24 ust. 2a u.ś.r. stwierdził, że w celu zachowania terminu przedmiotowy wniosek należało złożyć najpóźniej do dnia 18 grudnia 2015 r. Organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo to ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia 9art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Dlatego orzeczono jak w sentencji. Z. L. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł, iż dnia [...] czerwca 2015 r. złożył do Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w P. wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, który został rozpoznany decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., doręczoną [...] lipca 2015 r. o zaliczeniu odwołującego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Odwołujący podał, że dnia [...] lipca 2015 r. wniósł o dopisanie drugiego symbolu niepełnosprawności, jaki posiada z tytułu stanu narządu wzroku z orzeczenia na stałe o lekkim stopniu niepełnosprawności, które datuje powstanie tej niepełnosprawności przed 16. rokiem życia. Pismo to zostało potraktowane jako odwołanie od orzeczenia z dnia [...] lipca 2015 r. i Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia [...] września 2015 r., doręczonym w dniu [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Z. L. wyjaśnił, że od 2014 r. leczy się psychiatrycznie, a od 28 października do [...] grudnia 2015 r. przebywał na leczeniu w Szpitalu Psychiatrycznym w K.. Zaznaczył, że po opuszczeniu szpitala kontynuuje leczenie ambulatoryjne. Podkreślił, że żaden z organów orzekających o niepełnosprawności nie poinformował go, że powinien w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia złożyć wniosek o zasiłek pielęgnacyjny, by nabyć uprawnienia do tego zasiłku od miesiąca, w którym złożył wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, tj. od czerwca 2015 r. Obowiązek taki ciąży zaś na organach administracji na podstawie art. 9 K.p.a. Skarżący wskazał, że wskutek nieprzestrzegania tego obowiązku powstała po jego stronie szkoda materialna. Dlatego odwołujący zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku wskazując, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Tymczasem organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję wskazał jedynie, że doszło do przekroczenia terminu i nie ustosunkował się do okoliczności wniosku o przywrócenie terminu. W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie przedmiotowego zasiłku od 1 czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium powoławszy przepisy art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r. wskazało, że skoro Z. L. wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożył w dniu 18 lutego 2016 r., czyli nie w terminie od dnia wydania orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] 2015 r., to organ miał obowiązek przyznać to świadczenie począwszy od 1 lutego 2016 r., a nie mógł przyznać za okres wcześniejszy, pomimo argumentów powoływanych w odwołaniu. Organ odwoławczy zważył, iż jednocześnie z uwagi na przepis art. 24 ust. 4 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny został przyznany wyłącznie do [...] lipca 2016 r. tj. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Odnosząc się do zarzutu odwołania co do nierozpatrzenia przez organ I instancji wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego Kolegium stwierdziło, że nie można przywrócić terminu, który nie ma charakteru procesowego, a ten termin takiego charakteru nie ma. W ocenie Kolegium jest to termin materialnoprawny, a te są przywracane tylko w sytuacjach określonych przepisem konkretnej ustawy szczególnej. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 24 wskazuje jedynie, że prawo do świadczeń rodzinnych zostaje przyznane od miesiąca złożenia wniosku. Nie przewiduje natomiast możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do ubiegania się o przyznanie prawa do zasiłku na okres sprzed złożenia wniosku. Z. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W motywach skargi powtórzono argumentację powołaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 15 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony dla niego postanowieniem referendarza sądowego tutejszego Sądu z dnia 23 listopada 2016 r. stwierdził, że popiera skargę i podniósł zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. Wskazał, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie został prawidłowo pouczony o przysługujących mu prawach. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego podał, że nie popiera argumentacji dotyczącej kwestii przywrócenia terminu, wskazując, że chodzi o termin prawa materialnego. Wniósł też o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej, oświadczając, że nie zostały one uiszczone nawet w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi Z. L. wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2016 r. o przyznaniu Z. L. zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności w wysokości 153 zł miesięcznie na okres od 1 lutego 2016 r. do 31 lipca 2016 r. i odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. Materialnoprawną podstawą powyższych decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r . o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., dalej: u.ś.r.). I tak zgodnie z art. 16 ust.3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Zasiłek ten przysługuje w kwocie 153 zł miesięcznie (art. 16 ust. 4 u.ś.r.). Jako, że stosownie do art. 2 pkt 2 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny jest jedną z form świadczeń rodzinnych znajduje do niego zastosowanie przepis art. 23 ust. 1 u.ś.r., który określa, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek (...). W ocenie Sądu bezsporne w niniejszej sprawie jest, że uzyskanie przez skarżącego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie W. z dnia [...] września 2015 r.), w którym stwierdza się istnienie niepełnosprawności od urodzenia i złożenie przez niego wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dało organom orzekającym - w świetle powołanych wyżej przepisów – podstawę do przyznania do przyznania Z. L. uprawnienia do tegoż świadczenia w kwocie 153 zł miesięcznie. Sporna między skarżącym, a organem pozostaje natomiast okoliczność, za jaki okres powinno się objąć skarżącego przedmiotowym świadczeniem. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Ponadto, jak stanowi przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przy czym, zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Mając na względzie powołane przepisy Sąd uznał, że organy orzekające prawidłowo przyjęły, że skarżący uprawniony jest do zasiłku pielęgnacyjnego jedynie za okres od 1 lutego 23016 r. do dnia 31 lipca 2017 r., a za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. świadczenia tego należało mu odmówić. Po pierwsze należy zważyć, że wskazane wyżej orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zostały wydane na czas określony tj. do dnia 30 lipca 2016 r. W świetle przepisu art. 24 ust. 4 zdanie drugie u.ś.r. prawidłowo zatem prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustalono dla skarżącego do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia tj. do dnia 31 lipca 2016 r. Po wtóre rację miały też organy, że początkowym dniem okresu, za który Z. L. uprawniony jest do przedmiotowego świadczenia jest dzień [...] lutego 2016 r. Skarżący złożył bowiem wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 18 lutego 2016 r., a więc już po upływie trzech miesięcy od dnia 18 września 2015 r., kiedy nastąpiło wydanie orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Wielkopolskim o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Słusznie wyjaśnił stronie organ I instancji, że aby uzyskać prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na mocy art. 24 ust. 2a u.ś.r. tj. począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, skarżący musiałby złożyć wniosek najpóźniej do dnia 18 grudnia 2015 r. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny, iż nie jest możliwe przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres wsteczny, przed złożeniem wniosku o przyznanie tego świadczenia, niezależnie od przyczyny późnego złożenia wniosku (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2011 r., II SA/Łd 149/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Lu 69/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Równocześnie zważyć należy, iż brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Z. L. o przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, co – zgodnie z intencją skarżącego – miało doprowadzić do przyznania mu tegoż świadczenia od daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności (na podstawie art. 24 ust.2a u.ś.r.). Otóż organy orzekające trafnie wyjaśniły, że termin, o którego przywrócenie zwróciła się strona jest terminem materialnoprawnym. Termin ten jest terminem prawa materialnego i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu na podstawie art. 58 i art. 59 K.p.a. Wyznacza on termin, którego dochowanie jest niezbędne dla nabycia wskazanego w nim uprawnienia i nie może być w żaden sposób modyfikowany przez organ. Termin ten jest niejako constans, w tym znaczeniu, że to nie wola czy uznanie organu wyznaczają okres początkowy do ustalenia prawa do objętych nim świadczeń, a następnie ich wypłaty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2016 r., IV SA/Gl 10452/15, dostępny j.w.). Ustawodawca nakazał organowi każdorazowe ustalanie prawa do świadczenia w sposób określony w art. 24 ust. 2a u.ś.r., czyli począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności pod warunkiem, że zostanie on złożony w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wyjaśnić bowiem należy, iż w sytuacji, gdy skutek upływu terminu polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 734/10, dostępny j.w.). Zatem w niniejszej sprawie nawet z tych względów nie można było rozważyć możliwości przyznania żądanego świadczenia od daty wcześniejszej, niż uczyniły to organy orzekające. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy orzekające przepisu art. 9 K.p.a. zważyć należy, iż niedotrzymywanie przez skarżącego terminu do złożenia wniosku uprawniającego go do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności nie było spowodowane ani opieszałym działaniem administracji, ani jej uchybień w zakresie nieinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz zaniechaniem skarżącego. Organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały oceny wniosku skarżącego złożonego z dnia 18 lutego 2016 r., a ewentualnym adresatem zarzutów co do niepouczenia skarżącego o treści art. 24 ust.2a u.ś.r. mogłyby być zespoły obu instancji orzekające o niepełnosprawności, lecz jedynie wówczas, gdyby również one były władne orzekać o uprawnieniu do zasiłku pielęgnacyjnego i to w tym samym postępowaniu co wydanie orzeczeń w przedmiocie niepełnosprawności. Trzeba bowiem zauważyć, że zasada informowania stron określona w art. 9 K.p.a. znajduje zastosowanie jedynie co do praw i obowiązków stron w ramach toczącego się postępowania, a nie co do postępowań następczych, które ewentualnie mogą zostać wszczęte, bowiem uzależnione są od wniosku. Sąd pragnie też dodać, że nie zachodziły w niniejszej sprawie jakiekolwiek okoliczności niezależne od wnioskodawcy, które uniemożliwiałyby mu złożenie w ustawowym terminie wniosku. Zauważyć także należy, iż przedmiotowe orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2015 r. zostało skarżącemu doręczone w dniu [...] października 2015 r. i nawet przy przyjęciu, iż to dzień doręczenia, a nie wydania powyższego orzeczenia rozpoczynał bieg terminu o jakim mowa w art. 24 ust.2a u.ś.r., złożenie przez skarżącego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dopiero w dniu [...] lutego 2016 r., nastąpiło z uchybieniem powyższego terminu prawa materialnego. Reasumując, w podanym wyżej stanie faktycznym złożenie przez skarżącego wniosku o zasiłek pielęgnacyjny po upływie 3 miesięcy od otrzymania przez niego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uznać należy za wyłącznie jego zaniedbanie (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1108/10, dostępny j.w.).. W tym stanie sprawy Sąd uznając, że kontrolowane decyzje zostały wydane zgodnie z prawem na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.