II SA/Po 878/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 roku, znak [...], Starosta K. na podstawie art. 123, art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 i art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] września 2005 roku, znak [...], organ ten udzielił S. i J. D. pozwolenia na budowę stacji paliw i auto-gaz ze sklepem i barem, ze zbiornikami na paliwa płynne i na gaz płynny, wraz z kanalizacją deszczową, na nieruchomości położonej w G., oznaczonej nr [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie decyzją z dnia [...] września 2009 roku, znak [...], Starosta K. zmienił powyższą decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie obejmującym m.in. zmianę podpiwniczenia częściowego na całkowite, zmianę technologii stacji paliw płynnych i autogazu, zmianę powierzchni zabudowy wiaty. Decyzja ta również stała się ostateczna. J. B., właściciel sąsiedniej działki nr [...], złożył w dniu [...] kwietnia 2011 roku wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę. We wniosku stwierdził, iż wybudowana stacja paliw jest niezgodna z wydaną przez Burmistrza G. decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku, znak [...], ponieważ nie zostały dotrzymane ustalenia wskazujące, że obszar oddziaływania i ewentualna uciążliwość wywołana przez inwestycję nie może wykraczać poza teren jej lokalizacji oraz że decyzja ta nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa osób trzecich. Nadto stwierdził, że strefa ochronna rozciąga się na teren jego działki nr [...], przy czym zasięg strefy ochronnej został uwidoczniony na załączonej mapie, sporządzonej przez architekta. Skarżący dodał, iż został pominięty w postępowaniu o pozwolenia na budowę stacji paliw i nie otrzymał decyzji o pozwoleniu na budowę. W pismach z dnia [...] maja 2011 roku J. B. oświadczył, iż nie jest mu znana data i treść decyzji o pozwoleniu na budowę ani też data i treść dokumentu, na podstawie którego ustalono strefę ochronną wokół obiektu, naruszającą jego zdaniem prawo własności jego działki oraz wykraczającą poza teren lokalizacji obiektu. Skarżący wyjaśnił, że o fakcie wydania pozwolenia na budowę i istniejących przesłankach do wznowienia postępowania dowiedział się z rozmów przeprowadzonych telefonicznie z pracownikami Starostwa Powiatowego w K. kilka dni przed złożeniem wniosku, ale na te okoliczność nie posiada dowodów. Inwestor S. D. w piśmie z dnia [...] maja 2011 roku podał, iż budowa była prowadzona zgodnie z przepisami budowlanymi. Podniósł, że pełny opis budowy stacji paliw znajdował się na tablicy informacyjnej. Do organu wpłynęły też oświadczenia z dnia [...] maja 2011 roku, kierownika budowy i inspektora nadzoru stwierdzające, że podczas budowy na jej terenie była umieszczona tablica informacyjna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. przekazał pismem z dnia [...] maja 2011 roku do organu uwierzytelnione kopie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 roku, znak [...], o pozwoleniu na użytkowanie stacji paliw, wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, protokołu kontroli obowiązkowej z dnia [...] stycznia 2010 roku, dziennika budowy, a także oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] grudnia 2009 roku o wykonaniu inwestycji zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia. Starosta K. wskazał następnie, iż zgodnie z art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. J. B. we wniosku wskazał na przesłankę wznowieniową w postaci braku udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co oznacza konieczność zbadania w pierwszej kolejności, czy dotrzymany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wynikający z art. 148 § 1 i 2 kpa. W ocenie organu nie można dać wiary oświadczeniom J. B., iż o fakcie wydania o pozwoleniu na budowę dowiedział się dopiero kilka dni przed złożeniem wniosku. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że budowa była realizowana w latach 2007-2009 i na budowie była umieszczona tablica informacyjna budowy. Należy zatem wnioskować, że J. B. jako właściciel sąsiedniej działki miał wiedze o budowie stacji paliw na podstawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji J. B. nie dotrzymał terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynikającego z przepisu art. 148 § 1 i 2 kpa. Sam fakt uchybienia terminu do złożenia wniosku uzasadnia zatem odmowę wznowienia postępowania. Niezależnie od stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ stwierdził, iż skarżący nie był stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ponieważ obszar oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) nie wykracza poza działki przeznaczone pod inwestycję. Tym samym nieruchomości bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a więc właściciele sąsiednich nieruchomości nie są stronami postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę. Ze względu natomiast na to, że sąsiednia działka nr [...] w dniu wydania pozwolenia na budowę była działką niezabudowaną, w odniesieniu do działki tej nie naruszono przepisów rozporządzenia Ministra gospodarki z dnia 20 września 2009 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98 poz. 1067), a w szczególności § 102 ust. 1 tego aktu wykonawczego. Nie znajduje również uzasadnienia prawnego i faktycznego strefa ochronna i jej zasięg wskazane przez J. B. we wniosku wznowieniowym i na załączonej do wniosku mapie. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 roku J. B. odwołał się od opisanego wyżej postanowienia Starosty K. W uzasadnieniu J. B. wskazał, iż domniemanie wynikające z tablicy informacyjnej jest w jego ocenie zbyt daleko idące i niezgodne z prawem. Oświadczył, iż nigdy nie był na budowie znajdującej się w sąsiedztwie swojej nieruchomości. Jego nieruchomość nigdy nie była przez niego uprawiana, nie prowadził także na niej żadnych robót, nie mieszka też w G. Stan, w jakim znajduje się jego nieruchomość mógł ocenić nie wysiadając z samochodu, kiedy przejeżdżał w tamtej okolicy. Tablica informacyjna, która miała się znajdować na budowie, nie była widoczna z drogi. Tym bardziej nie można było jej odczytać. J. B. zaznaczył przy tym, iż zachował termin niezbędny do wznowienia postępowania; okoliczności, na które się powołuje, są prawdziwe. Poza tym, skarżący zakwestionował również argumentację organu co do jego statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2005 roku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 roku, znak [...], Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty K., podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 roku J. B. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 roku zwrócił się o (1) uchylenie decyzji z dnia [...] września 2005 roku, (2) stwierdzenie jej nieważności oraz (3) wznowienie postępowania. Ze względu na jednorodność spraw wnioski te powinien rozpatrzyć łącznie jeden organ. Wojewoda Wielkopolski pominął natomiast rozpatrzenie pozostałych części wniosku. Prowadzone postępowanie nie wykazało nadto bynajmniej w żaden sposób by skarżący przeczytał znajdującą się rzekomo na budowie tablicę informacyjną. Wydana decyzja jest zatem oparta na domysłach i tendencyjna. Tymbardziej, że nie podano przyczyny odmowy uznania wiarygodności złożonych przez niego oświadczeń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Zgodnie z art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych wyraźnie przez ustawę. Tym samym prawodawca ustanawia zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Z akt sprawy wynika zarazem, że decyzja nr [...] Starosty K. z dnia [...] września 2005 roku, znak [...], stała się ostateczna (k. 56-57 akt administracyjnych). Jej wzruszenie mogło więc nastąpić tylko w jednym z trybów szczególnych. Z wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2011 roku wynika, iż zażądał on (1) uchylenia wymienionej decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2005 roku, (2) stwierdzenia jej nieważności oraz (3) wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem (k. 69 akt administracyjnych). Wbrew twierdzeniom J. B. zawartym w skardze trzeba wobec tego wyraźnie zaznaczyć, iż każdy z tych trybów, choć może prowadzić do usunięcia decyzji z dnia [...] września 2005 roku z obrotu prawnego, to jednak opiera się na różnych przesłankach, a nadto właściwość rzeczowa organów administracji publicznej nie zawsze będzie tożsama. Starosta K. powinien był zatem zbadać, czy wniosek zawierał podstawy uzasadniające zastosowanie danego trybu szczególnego wzruszenia decyzji ostatecznej, a ponadto czy byłby on w takim wypadku organem właściwy. W treści powyższego wniosku J. B. podkreślił m.in., iż nie otrzymał żadnego pisma w pierwotnym postępowaniu administracyjnym, ani decyzji z dnia [...] września 2005 roku. Dlatego słusznie w ocenie Sądu przyjęto, iż oświadczenie to może stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na to, że wzruszenie decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od ogólnej zasady ich trwałości, ustawodawca wprowadza dodatkowe wymogi, uzależniając w tej mierze skuteczność wniosku o wznowienie postępowania m.in. od upływu czasu. Zgodnie bowiem z art. 148 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w danej sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności będącej podstawą do wznowienia postępowania. Termin ten rozpoczyna swój bieg w przypadku art. 145 § 1 pkt 4 kpa w dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Trzeba zarazem podkreślić, iż niespełnienie tego wymogu wstępnego uniemożliwia z prawnego punktu widzenia merytoryczne przychylenie się do wniosku o wznowienie postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że działania organów administracji publicznej były właściwe. We wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] kwietnia 2011 roku skarżący nie podał bowiem żadnej daty, w której jego zdaniem dowiedział się o decyzji z dnia [...] września 2005 roku. Wobec tego wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2011 roku, znak [...], Starosta K. wezwał J. B. do wskazania tejże daty oraz przedłożenia dowodów potwierdzających, kiedy uzyskał wiedzę o powyższej decyzji i faktach stanowiących podstawę do wznowienia (k. 75 akt administracyjnych). W odpowiedzi z dnia [...] maja 2011 roku skarżący poinformował, że o wydaniu decyzji dowiedział z telefonicznych rozmów z pracownikami Starosta Powiatowego w K. kilka dni przed złożeniem swojego wniosku (k. 82 akt administracyjnych). Z materiału zebranego w aktach sprawy wynika zarazem, iż w trakcie realizacji inwestycji na działkach nr [...] i [...] znajdowała się tablica informacyjna, która z kolei wyraźnie wskazywała, iż przedmiotem prowadzonych robót budowlanych jest stacja paliw, a prace te wykonywane są w oparciu o pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 2005 roku (k. 96 akt administracyjnych). Podano poza tym informację o inwestorach i projektancie obiektu wraz z numerami telefonów. Zamieszczenie tablicy zostało też potwierdzone w oświadczeniu H. C., inspektora budowy, z dnia [...] maja 2011 roku oraz oświadczenie J. K., kierownika budowy, z dnia [...] maja 2011 roku (k. 118-119 akt administracyjnych). W piśmie z dnia [...] maja 2011 roku podobnie stwierdził również S. D., inwestor, dodając przy tym, iż skarżący wielokrotnie bywał na budowie (k. 97 akt administracyjnych). Trzeba w tym miejscu zauważyć, że art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) nakazuje kierownikowi budowy umieszczenie w widocznym miejscu tablicy informacyjnej. Uszczegółowieniem tego uregulowania jest § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 roku w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108 poz. 953). Zgodnie z tym przepisem na tablicy informacyjnej powinien się znaleźć numer pozwolenia na budowę oraz dane osobowe i adresowe inwestora, wykonawcy, kierownika budowy, inspektora nadzoru czy projektantów. Ustawodawca przewiduje nadto, iż tablica ma być zapisana czytelnie i umieszczona w widocznym miejscu od strony drogi publicznej lub dojazdu do takiej drogi, a także na wysokości pozwalającej na jej odczytanie. Celem tego precyzyjnego uregulowania jest bowiem umożliwienie względnie szerokiemu kręgowi osób zainteresowanych zapoznania się z planowaną inwestycją, w tym w szczególności z pozwoleniem na budowę. Należy zatem uznać, że umieszczenie takiej tablicy informacyjnej stwarzało w rozważanej sprawie domniemanie wiedzy o prowadzonych robotach budowlanych, w tym o decyzji z dnia [...] września 2005 roku. Tym bardziej, że jak wynika z odpisu zwykłego księgi wieczystej z dnia [...] maja 2011 roku J. B. jest właścicielem sąsiedniej działki nr [...] (k. 78-81 akt administracyjnych). Wprawdzie działka nie jest zabudowana, ale trzeba pamiętać, iż realizacja planowanej inwestycji trwała kilka lat. Wedle bowiem dziennika budowy roboty prowadzone były od dnia [...] kwietnia 2007 roku do dnia [...] grudnia 2009 roku (k. 100-108 akt administracyjnych). Mając zatem na uwadze charakter tego przedsięwzięcia (tj. stacja paliw i auto-gaz ze sklepem i barem), trudno jest w ocenie Sądu dać wiarę twierdzeniom J. B., iż przejeżdżając w pobliżu swojej działki nie powziął wiedzy o wydaniu decyzji z dnia [...] września 2005 roku. W powyższym świetle nie można zatem przyjąć, że ogólnikowe i nieprecyzyjne wskazanie w piśmie z dnia [...] maja 2011 roku terminu, w którym skarżący dowiedział się o kwestionowanej decyzji, jest w stanie skutecznie przełamać domniemanie, jakie płynie z tablicy informacyjnej. Stanowisko J. B. jest zresztą także sprzeczne z powołanymi wcześniej oświadczeniami S. D., H. C. i J. K. Z takich powodów, uwzględniając zarazem zasady prawidłowego rozumowania oraz wskazania wiedzy i doświadczenia życiowego, nie można było uznać, iż spełniona została przesłanka z art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienia okazały się zatem trafne, a działania organów administracji publicznej – prawidłowe. W takiej sytuacji Sąd, rozpoznając przedmiotową sprawę w granicach skargi, nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Skarga okazała się zatem bezzasadna i w świetle art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) należało ją oddalić.