II SA/Po 879/17

Dnia 22 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 roku sprawy ze skargi P. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania P. C., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] r., [...] ([...]) o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia wcześniejszej decyzji z dnia [...] r., [...] ([...]). Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących, prawidłowo ustalonych przez organ, okolicznościach. Decyzją z dnia [...] r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "P.b."), nakazał właścicielowi budynku altany, znajdującego się na działce [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w P. – P. C. rozbiórkę części budynku altany o powierzchni w wymiarach zewnętrznych 36,67 m2 oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji, stanowiącej pomieszczenie wejściowe, pokój znajdujący się w lewej części budynku oraz część pokoju znajdującego się w prawej części budynku (k. 245 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na skutek odwołania decyzją z dnia [...] r., [...] MO Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), po rozpoznaniu odwołania P. C., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (k. 289 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., II SA/Po 102/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. C. na powyższą decyzję (k. 281 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r., II OSK 2591/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. C. od wyżej wskazanego orzeczenia (k. 271 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, wyrok znajduje się także w odrębnej teczce prowadzonej dla decyzji rozbiórkowej na karcie 281). Pismem z dnia [...] r. P. C. wystąpił o stwierdzenie wygaśnięcia nakazu rozbiórki jego altany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 528, dalej "ustawa z dnia 20 marca 2015 r."). W motywach wniosku wskazał, że decyzja o rozbiórce altany została wydana na podstawie stanu prawnego przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji. W ocenie skarżącego obecnie decyzja o rozbiórce stała się niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa i w związku z tym obowiązkiem Inspektora Powiatowego jest stwierdzenie jej wygaśnięcia (k. 292 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] r., [...] ([...]) Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania uznając, że stan faktyczny, którego dotyczy wniosek, nie odpowiada treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. (k. 295 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na skutek zażalenia P. C. (k. 300 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] r., [...] uchylił zaskarżone postanowienie, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia (k. 304 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 162 § 3 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] r., [...] (k. 315 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia nakazu rozbiórki zachodzi jedynie w odniesieniu do budynków spełniających definicje legalną altany działkowej (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r.). Inspektor Powiatowy ustalił, że znajdujący się na działce [...] budynek altany posiada powierzchnię zabudowy wynoszącą 61,61 m2, co wynika wprost z decyzji z dnia [...] r. Zdaniem organu oznacza to, że obiekt ten nadal nie wypełnia cech definicyjnych pojęcia "altana działkowa" i w związku z tym nie odnosi się do niego regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. W odwołaniu od decyzji (k. 6 akt administracyjnych organu drugiej instancji) P. C. podniósł, że decyzja [...] została wydana na podstawie zupełnie innego aniżeli obecnie stanu prawnego. Aktualnie ustawodawca dopuścił istnienie altan działkowych o znacznie większej powierzchni. Zdaniem P. C. niezrozumiałe jest wymaganie od niego częściowej rozbiórki altany, co prowadzi do pozostawienia jej w znacznie mniejszej powierzchni, niż dopuszczają obecnie obowiązujące przepisy. Zaznaczył on, że wykonanie nakazu rozbiórki w istocie zmusza go do doprowadzenia altany do metrażu poniżej normatywu określonego ustawą. Jego zdaniem prowadzi to do sytuacji absurdalnej, gdyż po rozbiórce będzie mógł odbudować altanę. W odwołaniu P. C. zarzucił też, że organ pierwszej instancji nie wyłączył z postępowania pracownika P. W., który jest od lat zaangażowany w jego sprawę. Przypomniał, że pismem z dnia [...] r. wnioskował o jego wyłączenie (zob. k. 313 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – uw. Sądu). Decyzją z dnia [...] r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (k. 12 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił uwarunkowania prawne określone ustawą z dnia 20 marca 2015 r., a następnie zaznaczył, że budynek altany, którego dotyczy sprawa ma 61,61 m2 i nie wypełnia cech definicyjnych pojęcia altany działkowej, a co za tym idzie nie został spełniony warunek określony w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. Wniosek o wyłączenie pracownika Inspektor Wojewódzki uznał za nieuzasadniony. W skardze P. C. zarzucił Inspektorowi Wojewódzkiemu brak ustalenia aktualnego stanu faktycznego, niewłaściwe zastosowanie ustawy z dnia 20 marca 2015 r. oraz nieważność postępowania ze względu na niewłaściwe zastosowanie przepisów K.p.a. o wyłączeniu pracownika z udziału w sprawie. Wskazując na powyższe wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] r., [...] (względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ administracji). Nadto wnioskował o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi P. C. przedstawił w znacznej części argumentację jak w odwołaniu. Skarżący skoncentrował się na uwypukleniu, że decyzja rozbiórkowa, której wygaśnięcia się domaga, nakłada na niego obowiązek, który jest dalej idący, aniżeli wynika to z obowiązujących obecnie przepisów. P. C. uznał, że prowadzi to do absurdalnego rezultatu, gdyż musiałby wyburzyć altanę, którą wedle obowiązujących norm mógłby odbudować. W skardze ponownie postawiono zarzut, że w postępowaniu brał udział pracownik – P. W., który powinien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 24 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z wielokrotnie przywoływanym w toku sprawy administracyjnej art. 4 ust. 1 nowelizacji z dnia 20 marca 2015 r. w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie nowelizacji spełniających wymagania, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40), w brzmieniu nadanym nowelizacją, nie wszczyna się postępowania określonego w art. 48-49b Prawa budowlanego, a postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną umarza się. Z kolei art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. stanowi, że w przypadku, gdy ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. 1, wydana przed dniem wejścia w życie nowelizacji, nie została jeszcze wykonana, właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał tę decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że stwierdza się wygaśnięcie ostatecznej decyzji rozbiórkowej tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych spełniających na dzień wejścia w życie ustawy wymagania dla uznania ich za altany działkowe w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Altana działkowa to z kolei "wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2". W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że według stanu faktycznego obowiązującego na etapie postępowania rozbiórkowego zakończonego nakazem rozbiórki z dnia [...] r., [...] budynek, którego dotyczyło postępowanie miał powierzchnię zabudowy wynoszącą 61,61 m2. Parametr ten bezpośrednio przełożył się na treść decyzji rozbiórkowej, której zakres objął taką część budynku altany, aby można było doprowadzić go do zgodności z wówczas obowiązującym prawem (do 25 m2 powierzchni zabudowy). Powierzchnia zabudowy budynku wynosząca 61,61 m2 nie była przedmiotem sporu także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego wydano powołane wyżej orzeczenia II SA/Po 102/12 (cyt.: "w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż posadowiony na powyższej nieruchomości budynek ma powierzchnię zabudowy 61,61 m2") oraz II OSK 2591/12. Decyzje będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie zostały wydane na skutek złożenia przez P. C. wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. W ocenie Sądu organy trafnie przyjęły, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia tego wniosku. Zaznaczyć należy, że ani z akt sprawy ani oświadczeń skarżącego nie wynika, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 marca 2015 r. (to jest 30 kwietnia 2015 r.) sporna altana została doprowadzona (rozebrana) do stanu zgodnego z definicją zawartą w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a więc aby miała powierzchnię zabudowy do 35 m2 (por. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. "przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniających wymagania, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy [...]"). Nadmienić można, że w aktach postępowania egzekucyjnego dołączonych do akt sprawy rozbiórkowej (i przesłanych Sądowi) znajduje się protokół sprawdzenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu z dnia [...] r. , [...], z którego wynika, że nakazanej rozbiórki nie wykonano, co utrwalono na dołączonych fotografiach (k. 39 akt postępowania egzekucyjnego). W świetle tego dokumentu nie budzi wątpliwości, że budynek o powierzchni 61,61 m2 na datę 30 kwietnia 2015 r. nie mógł spełniać wymagań do uznania go za altanę działkową (do 35 m2). Sąd zaznacza, że analizując niniejsza sprawę brał pod uwagę, że definicja z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych określa pojęcie altany działkowej nie tylko poprzez jej prostą sumaryczną powierzchnię zabudowy, ale także zawiera pewną charakterystykę, mającą także znaczenie z punktu widzenia obliczeń tej powierzchni ("do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2"). P. C. ma więc po części rację podnosząc w skardze, że w toku postępowania wywołanego jego wnioskiem na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. zabrakło ustaleń faktycznych. Od organów należałoby bowiem oczekiwać, że biorąc pod uwagę powołaną przez skarżącego podstawę prawną żądania powinny dokonać oględzin obiektu i jego poszczególnych elementów i dopiero na ich podstawie orzec o spełnieniu bądź nie warunków określonych w definicji altany działkowej. Powyższe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż w aktach administracyjnych znajduje się inwentaryzacja spornej altany, a z podanych tam danych wynika, że same znajdujące się w niej pomieszczenia (a więc nie taras, weranda lub ganek) mają sumarycznie powierzchnię większą aniżeli 35 m2. Altana na działce skarżącego z całą pewnością nie spełniała więc w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 2015 r. wymagań pozwalających na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej. Odnosząc się do argumentacji P. C. zawartej w odwołaniu i powtórzonej w skardze, w której uwypukla on, że nakazana rozbiórka doprowadzi do zmniejszenia altany poniżej powierzchni obecnie dopuszczalnej (do 25 m2 powierzchni zabudowy, w sytuacji, gdy aktualnie dopuszcza się 35 m2), Sąd wskazuje, że istotne dla sprawy przepisy należy interpretować i stosować inaczej, jak tego oczekuje skarżący. Otóż zasadą jest trwałość decyzji ostatecznej (art. 16 K.p.a.), a decyzja rozbiórkowa z dnia [...] r., [...] ma przymiot ostateczności. W takich przypadkach uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania (a także inne przypadki wzruszenia – poprzez wygaśnięcie) mogą nastąpić tylko w okolicznościach sprecyzowanych w przepisach szczególnych. Powoływany przez skarżącego art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. określa w sposób jednoznaczny (poprzez odwołanie do art. 4 ust. 1), że wygaśnięcie nakazów rozbiórki może nastąpić tylko w odniesieniu do obiektów "przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniających wymagania, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych". Przyjęcie przez ustawodawcę takiego właśnie warunku nie dziwi – skutkiem wygaśnięcia decyzji rozbiórkowych powinien być bowiem od razu obiekt spełniający wymagania ustawowe. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której decyzja wydana na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. otworzy na nowo stan naruszający prawo, a tak byłoby w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r., [...] prowadziłoby do sytuacji, że istniałby budynek nielegalny, w tym naruszający normatyw z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Argumentacja proponowana przez skarżącego jest więc nie do zaakceptowania. Mając to wszystko na uwadze Sąd – uznając, że zaskarżona decyzja Inspektora Wojewódzkiego nie narusza prawa – oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).