II SA/Po 88/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; oddala skargę /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] 2006 r. ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Zobowiązanie do uiszczenia powyższej należności Wójt ustalił w oparciu o przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz treść uchwały nr XXXVI/278/2000 Rady Gminy T. z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w B. i C. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 55, poz. 671) i uchwały nr LXVI/602/2002 Rady Gminy T. z dnia 5 lutego 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 41, poz. 1184). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji motywował, że przedmiotowa działka nr [...] w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy znajdowała się na terenie upraw warzywniczo-sadowniczych 18ROm. Zgodnie z uchwałą Nr XXXXVI/278/2000 Rady Gminy T. nastąpiła zmiana przeznaczenia opisanej wyżej działki na teren zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej (symbol 3MN). Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała wzrost wartości działki nr [...], co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] lipca 2006 r. Zgodnie z opinią biegłego różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością obowiązującą przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą planu stanowi kwotę [...] zł. Stosowanie do treści §7 uchwały Rady Gminy T. z dnia 27 czerwca 2000 r. procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 15 %, co z powyższej kwoty stanowi opłatę w wysokości [...] zł. W dniu [...] lutego 2005 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego mającego wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego nr repertorium [...], nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości przez jej właściciela A. S. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. S. domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie przepisu art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 36 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. poprzez brak odliczenia od żądanej opłaty nakładów, których dokonał odwołujący się na przedmiotowej nieruchomości. Z powyższym łączy się błędne podanie przez organ jako podstawy rozstrzygnięcia sprawy, przepisów ustawy planistycznej z dnia 27 marca 2003 r. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że A. S. po uchwaleniu przez Radę Gminy zmiany planu miejscowego dokonał podziału nieruchomości objętej planem oraz poczynił nakłady zapewniające działkom dostęp do drogi oraz uzbrojenie techniczne w wodę, ścieki, energię, gaz, oświetlenie ulic na łączną kwotę [...] zł. Kwota nakładów znacznie przewyższa sumę cząstkowych opłat naliczonych dla poszczególnych działek. Odwołujący jest zdania, że do sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem plan, na podstawie którego Wójt Gminy naliczył jednorazową opłatę, pochodzi z czerwca 2000 r. Nie ma więc znaczenia utrata mocy art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem wraz z uchyleniem tego przepisu nakłady szacuje się i wymienia oddzielnie w operacie na podstawie art. 159 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Odwołujący nie zgadza się ze stanowiskiem Wójta i orzecznictwem Kolegium, że przepisy nowe mają zastosowanie do stanów faktycznych powstałych pod rządem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2006 r. na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez Wójta Gminy T. postępowanie w sprawie o ustalenie jednorazowej opłaty od wzrostu wartości jest prawidłowe i spełnione zostały ustawowe przesłanki umożliwiające naliczenie i pobranie powyższej opłaty. Kolegium stwierdziło, że argumenty odwołania nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji organu I instancji. Zbycie działki nr [...] nastąpiło w dniu [...] lutego 2005r., a więc pod rządami nowej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu. Odliczenie nakładów przestało być możliwe z dniem 22 września 2004r. i okoliczność ta jest niezależna pod woli organu I jak i II instancji. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył A. S. zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 37 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 6 kpa i art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa. Skarżący argumentował, że po podjęciu uchwały o zmianie planu miejscowego na nieruchomości, której plan dotyczył, w okresie od stycznia 2001r. do 2003r., dokonał nakładów w łącznej kwocie [...] zł w przekonaniu, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu z 1994r. wartość tzw. opłaty planistycznej zostanie pomniejszona. Kwota nakładów została zainwestowana tylko i wyłącznie w przeświadczeniu o obowiązywaniu zasady, że działania obywatela podjęte w określonym czasie według wskazówek obowiązującego prawa i przy uwzględnieniu zasady praworządności nie mogą być oceniane później odmiennie, jak tylko według tego prawa. Z Konstytucji wynika, że obywatela nie powinny dosięgać skutki niekonsekwencji ustawodawczej państwa. W sprawie niniejszej zatem skarżący winien dokonać rozliczeń nakładów w myśl porządku prawnego obowiązującego w czasie podejmowania działalności i dokonywania stosownych wydatków, a więc w okresie od 2001r. do 2003r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007r. skarżący uzupełniająco wskazał, że zaskarżone decyzje organów administracji naruszają zasadę nieretroakcji obowiązującą w Unii Europejskiej, inkorporowaną do polskiego prawa Traktatem Akcesyjnym, który wszedł w życie 1 maja 2004 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwarzył, co następuje. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nieuprawnione są argumenty skarżącego sprowadzające się do twierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Powołana ustawa utraciła swoją moc z dniem 27 maja 2003 r., co wynika z art. 88 i 89 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Jakkolwiek przepisy przejściowe ostatnio powołanej ustawy, w art. 85 ust. 1 przewidują, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie (przed 27.V.2003 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, to postanowienia tego przepisu nie miały w niniejszej sprawie zastosowania, skoro postępowanie administracyjne wszczęte zostało w maju 2005 r. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie dotyczyła możliwości pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego, o wartość dokonanych na tą nieruchomość nakładów. Takie uprawnienie przysługiwało bowiem nie tylko na mocy przepisów ustawy z 7.VII.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale także ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do 21 września 2004 r. Dopiero ustawa nowelizująca z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492) uchyliła art. 37 ust. 2, przewidujący możliwość odliczenia nakładów. Jednak wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do zastosowania przepisów prawa materialnego sprzed ich nowelizacji, wprowadzonej z dniem 22.IX.2004 r., ustawą z dnia 23.XI.2003 r. Ustawa nowelizująca z 23.XI.2003 r. w art. 19 stanowi, że ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Poza cytowanym przepisem nie zawiera ona innych przepisów dotyczących zakresu czasowego obowiązywania nowej regulacji. Podnoszona przez skarżącego zasada nieretroakcji należy do podstawowych zasad państwa prawnego wypływających z treści art. 2, art. 6, a zwłaszcza art. 7 Konstytucji. Zasada ta dotyczy sytuacji, gdy nie ma jasnego stanowiska ustawodawcy, wyrażonego w przepisach przejściowych, wskazującego na sposób oddziaływania nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa poprzednio obowiązującego. Jeżeli nowa ustawa wprowadza obowiązek obejmujący czynności niepodlegające wcześniej takiemu obowiązkowi lub pozbawia podmiot uprawnienia, które przysługiwało mu pod rządami starego prawa, to nie można w drodze interpretacji przyjmować, że czynności dokonane pod rządami starego prawa pociągają za sobą konsekwencje, których strony nie mogły przewidzieć w chwili ich dokonania. W razie wątpliwości stosować należy ustawę dawną w imię poszanowania praw niewadliwie nabytych. Istotą jednak powyższej zasady w odniesieniu do ustawy planistycznej z 2003 r., jest to, że dotyczy ona podejmowania czynności prawnych (nie jakichkolwiek czynności faktycznych), z którymi ustawa wiąże określone skutki prawne. Podzielić należy, zatem pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r. (sygn. akt II OSSK 626/06), w którym stwierdza się, że właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego, a który podejmował czynności prawne związane ze zbyciem tytułu prawnego do tej nieruchomości, w okresie obowiązywania przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003 r., nie powinien być obciążany obowiązkami innymi niż te, które wynikały z unormowań obowiązujących w dacie podejmowania czynności prawnej skutkującej ustaleniem opłaty, w tym być pozbawiony niewadliwie nabytego przed dniem 22 września 2004 r. prawa do pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Tą kluczową czynnością prawną wywołującą obowiązek w ustawie przewidziany (ustalenie jednorazowej opłaty od wzrostu wartości) jest zbycie danej nieruchomości i to w okresie 5 lat od daty wejścia w życie zmiany planu miejscowego. Dopiero z momentem dokonania tej czynności prawnej, do zakresu której należy także sprzedaż, aktualizują się prawa i obowiązki przewidziane w ustawie planistycznej. Natomiast data w jakiej wszedł w życie zmieniony plan miejscowy jest istotna dla obliczenia 5-letniego terminu w jakim ustawa zakreśliła możliwość naliczenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości. Tym samym wskazuje, że uprawnienia i obowiązki przewidziane przez ustawę są skuteczne wobec podmiotów dokonujących czynności prawnych właśnie w tym okresie. Nieprawidłowa jest, zatem interpretacja skarżącego, który wskazuje na potrzebę stosowania przepisów obowiązujących w czasie podjęcia przez podmiot jedynie określonych czynności faktycznych, które same w sobie nie aktualizują przewidzianych w ustawie praw i obowiązków. Wobec powyższego, opisana powyżej zasada nieretroakcji nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Czynność prawna zbycia, która aktualizuje obowiązek ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości została dokonana aktem notarialnym w dniu [...] stycznia 2005 r. Postępowanie administracyjne o ustalenie tej opłaty zostało wszczęte w dniu [...] maja 2005 r. (data doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego). Decyzję pierwszoinstancyjną Wójt Gminy T. wydał dnia [...] 2006 r. Zarówno w dacie sprzedaży, wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i wydania decyzji organów obu instancji obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego w brzmieniu wyłączającym możliwość pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Nie ulega wątpliwości, że na skutek zmiany planu miejscowego z 2000r. wzrosła wartość działki skarżącego, który następnie w czasie 5-letniego okresu od dnia wejścia w życie tej zmiany sprzedał ją na mocy aktu notarialnego z [...] stycznia 2005r. Podkreślić przy tym należy, że wartość opłaty od wzrostu wartości została naliczona przez biegłego rzeczoznawcę prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Żadna ze stron nie kwestionowała zasad i sposobu jej ustalenia przedstawionych w operacie szacunkowym. Dodać też należy, że ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca przyjął prawidłowo jej stan z daty uchwalenia zmiany planu tj. jako nieruchomości nieuzbrojonej (bez infrastruktury). Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy I jak i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie i zastosowały obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ich właściwym brzmieniu. Mając to na uwadze skargę na decyzję organu II instancji i poprzedzającej ją decyzję pierwszoinstancyjną należało oddalić. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie będąc związanym zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem decyzji administracyjnych organu I czy II instancji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. /-/ E. Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska